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Hintergründe der Multimediagesetzgebung
Entwicklung der Medien und Mediengesetze (1945-1996)
- Nach dem Zweiten Weltkrieg
- ARD (1950)
- ZDF (1961)
- Privatrundfunk
- Einführung des dualen Fernsehens
- Vereintes Deutschland (1991)
- Digitaltechnik
- Rechtlicher Rahmen
- Fazit
- Literatur
1. Nach dem zweiten Weltkrieg
Nach der Kapitulation am 8. Mai 1945 nahmen die Alliierten die Rundfunk-
und Sendeeinrichtungen unter ihre Regie. Sie begründeten eine völlig
neue Rundfunkordnung. Problematischerweise gab es seitens der Alliierten
kein Konzept, wie der Rundfunk zu betreiben war. Nur dass es den Deutschen
verboten war, den Rundfunk selbst zu betreiben, stand fest.
Da sich die Russen und die Westalliierten nicht auf ein gemeinsames Vorgehen
verständigen konnten sorgten alle für ihren eigenen Rundfunk.
In der britischen Zone (heutiges NRW, Niedersachsen, Hamburg und Schleswig-
Holstein) wurde von englischen Offizieren ein Militärsender aufgebaut
– Radio Hamburg. Das Modell der BBC wurde auf den Rundfunk der britischen
Besatzungszone übertragen, der seine Schwerpunkte in Köln und
Hamburg hatte. So entstand der NWDR.
Die Amerikaner, deren Zone Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und
Bremen umfasste, hatten noch viel weniger als die Briten ein Konzept.
Das amerikanische Modell, wonach die Sendungen werbefinanziert waren,
konnte man nicht übernehmen. Es gab ja nichts, wofür man hätte
Werbung machen können. Letztlich wurde das britische Modell übernommen
– mit einem Unterschied: Die Amerikaner wollten keine zentralistische
Organisation der BBC. Deshalb wurde für jedes Land eine „Anstalt
des öffentlichen Rechts“ gegründet, die nach und nach in
deutsche Hände übergingen. Daraus entstanden später Radio
Bremen, der Bayerische Rundfunk, der Hessische Rundfunk und der Süddeutsche
Rundfunk. Die Franzosen machten es sich einfach: Sie kopierten die Amerikaner
und gründeten Anfang der 50er Jahre den Südwestfunk (nach
[1]).
So wurde eine dezentrale Struktur der neuen Rundfunkordnung schon vorgesehen.
Das Prinzip der Unabhängigkeit hatte eine führende Rolle beim
Neuaufbau eines Rundfunksystems in Deutschland nach dem Ende des Zweiten
Weltkriegs. Die Alliierten waren entschlossen, dafür zu sorgen, dass
die Medien in Deutschland nicht noch einmal gegen die Demokratie eingesetzt
würden.
Ausgehend von der Rundfunkorganisation in ihren Heimatländern wurden
die neuen Rundfunkveranstalter in westlichen Besatzungszonen als selbständige
Anstalten des öffentlichen Rechts organisiert. Die Pressemedien sollten
weitestgehend vor staatlichen Eingriffen geschützt werden. Die Eigentümer
von Zeitungen und anderen Presseerzeugnissen mussten allerdings bei den
Alliierten eine Lizenz beantragen. Hiermit sollte sichergestellt werden,
dass die Medien nicht für antidemokratische Aktivitäten benutzt
werden können (nach [2]).
Im Mittelpunkt des Interesses der alliierten Besatzungsmächte stand
die planvolle Umerziehung der Deutschen zur Demokratie. Eine Gleichschaltung
der Medien, wie im Dritten Reich, sollte nie wieder möglich sein
(nach [3]).
Die wichtigsten Grundsätze bei der Formulierung des neuen Rundfunkrechts
in der Nachkriegszeit waren Unabhängigkeit vom Staat („Staatsferne“)
und Pluralismus. Der Rundfunk sollte weder politische, wirtschaftliche
noch andere Gruppeninteressen bevorzugen. Weil das Frequenzspektrum begrenzt
war, wurde ein Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks errichtet
(nach [2]). Die Kontrolle des Rundfunks wurde Gremien
anvertraut, die sich aus gesellschaftlich relevanten Gruppen zusammensetzten.
Dieses System wurde eingerichtet um sicherzustellen, dass eine Verantwortlichkeit
des Rundfunks vor der Gesellschaft besteht, während gleichzeitig
übermächtiger Einfluss des Staates verhindert wwerden soll.
Die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten sollte durch
Rundfunkgebühr oder durch Werbeeinnahmen gesichert werden. Um eine
Einflussnahme der Post bei der Programmgestaltung zu unterbinden wurden
der Post gehörende Einrichtungen enteignet und den neu geschaffenen
Rundfunkanstalten übereignet (nach [6]).
2. ARD (1950)
Aufgrund höherer Anfangsinvestitionen für das aufkommende Fernsehen
wurde frühzeitig eine sachgerechte Kooperation sowohl zwischen den
Rundfunkanstalten untereinander, als auch zwischen den einzelnen Ländern
entwickelt. Die Zusammenarbeit zwischen den Rundfunkanstalten wurde dadurch
begünstigt, dass ähnliche Probleme bei der Programmgestaltung,
oder bei Vertretung der Interessen gegenüber den Ländern zu
bewältigen waren. Aus diesem Grund wurde 1950 die Arbeitsgemeinschaft
der öffentlich rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD) gegründet.
Dabei handelte es sich um einen rechtlich lockeren Zusammenschluss, durch
den man der Zentralisierung entgegenwirken wollte. Dennoch blieben die
Mitglieder der ARD, auch wenn sie innerhalb der ARD miteinander kooperieren,
autonom und weitgehend voneinander unabhängig (nach
[2]).
Desweiteren gab es Koordinierung zwischen den Ländern: Der Norddeutsche
Rundfunk wurde zum Beispiel durch einen Staatsvertrag zwischen den Ländern
Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein gegründet. Staatsverträge
zwischen allen Ländern wurden sowohl wegen der Kooperation im Rahmen
des gemeinsamen Fernsehprogramms der ARD als auch wegen des Finanzausgleichs
abgeschlossen.
Das Fernsehen war für die Wirtschaft ein hervorragendes Werbemittel, welches
privat veranstaltet die beste Plattform für Werbesendungen werden
sollte. bot. So entstand das Interesse der Zeitungsverleger an einer Beteiligung
am Rundfunk. Sie befürchteten die Entwicklung vom „Lese- zum
Schaupublikum“ und sahen im Rundfunk eine starke Konkurrenz auf
dem Anzeigenmarkt. Nach Ansicht der Zeitungsverleger sollte es das so
genannte Werbefernsehen nicht auf öffentlich-rechtlichen Monopolsendern,
sondern lediglich auf einem privatwirtschaftlich betriebenen Rundfunknetz
geben.
Andererseits drängten sowohl die Zeitungs- und Zeitschriftenverleger
als auch die Werbewirtschaft auf eine Deregulierung des Rundfunksystems,
um sich vor allem selbst als Fernseh-Veranstalter betätigen zu können.
Seit seiner Einführung in den fünfziger Jahren erzielte das
neue Medium Fernsehn große Reichweitenzuwächse und war damit
für das Werbegeschäft überaus attraktiv geworden.
Die politische Opposition hoffte ihrerseits, in einem privat veranstalteten
Rundfunk ihrer Stimme mehr Gehöhr verschaffen zu können (nach
[4]).
3. ZDF (1961)
Als Ende der fünfziger Jahre die technische Möglichkeit eines zweiten
bundesweiten
Fernsehprogramms entstand, sahen die Privatfunkbefürworter erstmals
eine konkrete Möglichkeit, die Privatfunkpläne zu verwirklichen.
Vor allem die damalige Bundesregierung hoffte, über das zweite Fernsehen
Einwirkungsmöglichkeiten zu erhalten (nach [4]).
Der Hintergrund für die Initiative der Regierung lag in der kritischen
Berichterstattung des öffentlich-rechtlichen Fernsehens. Man warf den
Landesrundfunkanstalten
vor, einseitig linksorientiert zu berichten und die Interessen des Bundes zu
vernachlässigen. Die CDU hoffte, dass durch den höheren
Unterhaltungsanteil
im neuen Fernsehen die Kritik an der Regierung sinken würden.
Das Bundesverfassungsgericht stellte weiter fest, dass sich Adenauers privat-rechtliche Fernsehgesellschaft in der Hand des Staates befinde und somit ein Instrument des Bundes sei. Mit der Gründung der Deutschland-Fernsehen GmbH hatte der Bund also gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen. Daraufhin musste sich der Bund aus der Rundfunkpolitik zurückziehen. Das Urteil gilt als Meilenstein auf dem Weg zur verfassungsrechtlich abgesicherten Rundfunkfreiheit (nach [3]).
Das Gericht bestätigte den Grundsatz, dass, erstens, Rundfunk in der alleinigen Zuständigkeit der Länder liegt; und, zweitens, staatliche Kontrolle über den Rundfunk gegen die Idee und den Geist des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verstoße.
In Folge des „Fernsehurteils“ wurde ebenfalls 1961 ein zweiter bundesweiter Fernsehkanal, das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF), als öffentlich-rechtliche Anstalt gegründet, die auf einem Staatsvertrag zwischen den deutschen Ländern beruht. Der Fernsehrat (das Aufsichtsorgan des ZDF) wurde wiederum nach dem Grundsatz des Pluralismus durch Repräsentanz gesellschaftlich relevanter Gruppen gestaltet (nach [2]).
Bei allen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gibt es allerdings Aufsichtsgremien (Rundfunk- und Verwaltungsräte), die als Vertretung der gesellschaftlich wichtigen Gruppen gedacht sind. Ihre Aufgaben sind in Gesetzen und Staatsverträgen festgelegt. Obwohl die Bestimmungen im Detail voneinander abweichen, lassen sich die Befugnisse der Rundfunkräte (beim ZDF Fernsehrat) folgendermaßen umschreiben (nach [5]):
- Wahl und Entlassung des für das Programm letztlich verantwortlichen Intendanten,
- Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats,
- Genehmigung des Haushaltsvoranschlages und des Jahresabschlusses,
- Beratung des Intendanten in allen Rundfunk-, insbesondere in Programmfragen,
- Überwachung der Einhaltung der Richtlinien für das Programm.
Schon 1967 hatte der Saarländische Landtag ein Rundfunkgesetz verabschiedet, nachdem auch private Anbieter eine Konzession zur Veranstaltung von Rundfunksendungen bekommen konnten. Die saarländische Regierung zeigte jedoch keine Bereitschaft, die Konzession für die „Freie Rundfunk Aktiengesellschaft in Gründung“ (FRAG) zu erteilen. Aufgrund des Widerstandes der Öffentlichkeit, lehnte es die saarländische Landesregierung ab, vorgesehene Rundfunklizenz auszuschreiben. 14 Jahre nach der Gesetzesänderung und dem vergeblichen Bemühen der FRAG um eine Konzession erklärte das Bundesverfassungsgericht in seinem so genannten FRAG-Urteil von 1981 die Gesetzesänderung für verfassungswidrig (nach [4]).
Allerdings war für die Veranstaltung von Rundfunk eine gesetzliche Grundlage notwendig, welche die demokratisch gebotene Meinungsvielfalt sicherstellen musste.
Das Gericht stellte jedoch zwei alternativen zum verfassungsrechte Rundfunksordnung vor. Die erste war die binnenpluralistische Model, indem die Ausgewogenheit der Programmerstattung vom jeden Veranstalter organisatorisch sichergestellt werden muss.
Das zweite Modell war das außenpluralistische Modell bei dem das Programm aller Veranstalter zusammengenommen eine demokratische Ausgewogenheit gewährleisten muss. Diese Vielfalt (Außenpluralismus) kann auch dadurch entstehen, dass es eine größere Anzahl von Rundfunkbetreibern gibt, die in ihrer Summe ein breites Meinungsspektrum anbieten. Unter diesen Bedingungen hielten die Verfassungsrichter auch Programme für möglich, die ein relativ einseitiges Programm anboten. Dieses Urteil war richtungweisend für die Entwicklung des privaten Rundfunks in Deutschland.
4. Privatrundfunk
Nachdem verschiedene Initiativen zur Einführung eines privaten Rundfunks
gescheitert waren, bekam die Diskussion in den siebzigen Jahren mit dem
technischen Fortschritt einen neuen Schub. Durch neuen Verbreitungswege
für Rundfunkprogramme (Breitbandkabel, Satellit) konnte die Knappheit
der terrestrischen Frequenzen überwunden werden. Die neue Techniken
(v.a. Breitband-, Kabel-, und Satellitentechnologien) waren seit den 1960er
Jahren in den USA und Japan erprobt und eingeführt worden; sie ermöglichten
insbesondere mehr Programme als die begrenzte terrestrische Übertragung.
Damit stellte sich auch die Frage nach der Nutzung dieser Techniken in
Deutschland.
Die Bedeutung des technischen Aspektes der Einführung des privaten
Rundfunks liegt darin, dass technische Verbreitungsmöglichkeiten
– als Bedingung massenmedialer Gesellschaften – die existenzielle Grundlage
aller publizistischen, ökonomischen und politischen Macht darstellen
(nach [7]).
Der neue Gestaltungsspielraum rief noch einmal alle gesellschaftlich bedeutenden
Interessensgruppen auf den Plan, die ihn aus jeweils verschiedenen gesellschaftspolitischen
Motiven für sich beanspruchen wollten. Dabei stand die Einführung
des privatwirtschaftlichen Rundfunks im Mittelpunkt der rundfunkpolitischen
Diskussion (nach [4]).
Befürworter des Privatrundfunks: Private Konkurrenzprogramme sollten für eine Bereicherung des Meinungsspektrums sorgen, da man die Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für ideologisch einseitig ausgerichtet hielt. Ein weiterer wichtiger Faktor war die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Kommunikationsindustrie, denn das Nachbarland Luxemburg plante 1981 ein deutschsprachiges Satellitenprogramm unter Beteiligung deutscher Verleger. Um diese Abwanderung zu verhindern, ermöglichte die Regierung schließlich entsprechender Betätigungsmöglichkeiten auch im Inland (nach [4]).
Gegner des Privatrundfunks: Die Gegner des privaten Rundfunks befürchteten eine Senkung der Programmqualität, denn die privaten Anbieter mussten ein massenattraktives Programme anbieten, z.B. durch einen großen Anteil populärer ausländischer (insbesondere amerikanischer) Sendungen, um die Einschaltquote zu erhöhen. Gleichzeitig fürchtete man, dass mit dem Qualitätsverlust und dem sinkenden Programmniveau ein Verlust der kulturellen Identität einher gehen würde. Schließlich gaben die Gegner des Privatrundfunks zu bedenken, dass sich daraus unerwünschte Rückkoppelungseffekte auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ergeben könnten (nach [4]).
Parallel zur immer heftiger werdenden öffentlichen Diskussion zwischen
den verschiedenen gesellschaftlichen Kräften wurden konkrete Schritte
zur Einführung der neuen Übertragungsmöglichkeiten unternommen
(nach [4]). Das Argument der Wettbewerbsverzerrung
veranlasste die Politik, eine Kommission von unabhängigen Sachverständigen
einzusetzen, die die wirtschaftliche Entwicklung von Presse, Rundfunk
und Film untersuchen sollte.
Im Jahr 1973 wwurde daraufhin von der Bundesregierung die „Kommission
für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems“ (KtK)
gegründet, die 1974 die Arbeit aufnahm und 1976 in ihrem Abschlußbericht
die Durchführung von Pilotprojekten vorschlug. Das erste der vier
Kabelpilotprojekte (Ludwigshafen, München, Dortmund, Berlin) startete
Anfang 1984 in Ludwigshafen; am 1.April begann die Übertragung per
Satellit.
1983 beschloss die Bundesregierung den Aufbau eines Fernmeldesatellitensystems,
der zunächst die Anmietung ausländischer Satelliten und in einer
zweiten Stufe den Aufbau eines eigenen Satellitensystems vorsah. Als 1984
zwei Kanäle auf dem Satelliten ECS-I der europäischen Raumfahrtagentur
zur Verfügung standen und sich damit erstmals die technische Möglichkeit
bot, Rundfunk bundesweit auszustrahlen, sahen die Länder die Notwendigkeit,konkrete
Nutzungsentscheidungen zu treffen (nach [4]).
Wie schon erwähnt startete 1984 das Ludwigshafener Kabelprojekt,
welches es den Zuschauern zum ersten Mal erlaubte, kommerzielle Fernsehsender
(u.a. RTL und SAT.1) zu empfangen. Allerdings machten die privaten Fernsehprogramme
zu dieser Zeit noch einen sehr provisorischen Eindruck und erreichten
nur ein sehr kleines Publikum, da die technische Reichweite anfangs im
unteren vierstelligen Bereich lag und dies reichte nicht aus um ein Massenpublikum
zu versorgen.
5. Einführung des dualen Fernsehens
Der politische Durchbruch für die Etablierung des privatwirtschaftlichen
Rundfunks
kam 1984. Im Frühjahr signalisierte die SPD die Bereitschaft, private
Rundfunkveranstaltung
zuzulassen, wenn deren Binnenpluralität gesichert und gleichzeitig
Bestand
und Entwicklung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten garantiert
würden.
Ab Sommer 1984 wurde dann die erste Reihe der Landesmediengesetze, beginnend
mit Niedersachsen, verabschiedet und privater Rundfunk parallel zum rechtlich
unverändert gebliebenen öffentlich-rechtlichen Rundfunk
eingeführt.
Um das Risiko der Verfassungswidrigkeit zu vermindern, übernahm
man einige Elemente des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: Es wurde
eine öffentlich-rechtliche Anstalt gegründet, die als Aufsichtsinstanz
dienen sollte. Diese Anstalt hatte die Aufgabe, Genehmigungen für
die Veranstaltung privaten Rundfunks zu erteilen und die Programmgestaltung
zu überwachen. Schließlich wurde festgelegt, dass sich der
private Rundfunk aus Werbeeinnahmen finanzieren sollte.
Das duale Rundfunksystem war damit praktisch eingerichtet, doch der Konflikt
um die genaue Ausgestaltung der zukünftigen Medienordnung wurde nun
mit Blick auf die Ausgestaltung des dualen Systems fortgeführt.
In den Verhandlungen zwischen den Ländern gab es Meinungsverschiedenheiten
bezüglich des privaten Rundfunks sowie des Stellenwertes des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks (nach [4]). Die Zeit für einen neuen
gemeinsamen Ordnungsrahmen war gekommen. Denn die letzten Regelungen dieser
Art waren für die Vergabe von Satellitekanälen getroffen worden,
weil es mit Hilfe der Satellitentechnick möglich war, Programme in
die gesamte Bundesrepublik auszustrahlen statt auf das Gebiet eines Bundeslandes
beschränkt. Fragen bezüglich des Zugangs zum Werbemarkt und
das Problem der Rundfunkgebühren konnten zunächst nicht gelöst
werden. Schließlich beschlossen die Länder für die Zuweisung
der Kanäle eine Kapazitätsaufteilung auf verschiedene Ländergruppen,
die jeweils mit Teilstaatsverträgen zwischen den einzelnen Ländern
geregelt waren.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Vierten Rundfunkurteil den
dualen Rundfunk als verfassungskonform erklärt. Als Folge des Urteils
entspannte sich die Lage zwischen den Gegnern und Befürwortern des
dualen Rundfunk. Den Gegner des privaten Rundfunks war klar geworden,
dass sie dessen Einführung nicht auf Dauer verhindern konnten. Den
Befürwortern wurde andererseits klar, dass eine Förderung des
privaten Rundfunks nicht mit der Benachteiligung der öffentlich-rechtlichen
Anstalten zu erreichen war.
In diesem Zusammenhang stellte man auch die Zulässigkeit von Staatsverträgen
über Direktsatellitenkanäle OHNE die Beteiligung aller Länder
in Frage: Die bereits abgeschlossenen Teilstaatsverträge wurden als
sehr risikoreich angesehen und allen beteiligten Seiten war klar, dass
eine Medienpolitik überhaupt nur durch das Zusammenwirken aller Länder
möglich sein würde.
Das Grundgesetz und die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts
verhinderten, dass Medienpolitik nur reine Wirtschaftspolitik verstanden
wurde. Es ging also nicht mehr um die Frage, ob privater Rundfunk überhaupt
erlaubt ist, sondern wie die verfassungsrechtlichen Vorgaben unter den
Bedingungen der Kommerzialisierung der Medien verwirklicht werden können.
Medienpolitik bedeutet also die ständige Balance zwischen den beiden
Säulen des dualen Systems: der öffentlich-rechtlichen und der
privaten (nach [13]).
Der Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens (RfStV 1987) trat
schließlich am 1. Dezember 1987 in Kraft. Damit war ein neuer Ordnungsrahmen
für öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk geschaffen.
Die öffentlich-rechtlichen Anstalten wurden durch die Zuweisung von
zwei Kanälen auf dem Rundfunksatelliten an Innovationen beteiligt.
In Bezug auf die Programmgestaltung, stellte der neue Rundfunkstaatsvertrag
eine Rechtsgrundlage für die bereits vorhandenen Satellitenprogramme
dar. Die Rolle der Rundfunkgebühr als vorrangige Gebührenquelle
hatte sich nicht geändert.
Für den privaten Rundfunk wurden die einheitlichen Mindestanforderungen
bei der Vielfaltsicherung, den Programmgrundsätzen, dem Jugendschutz
und der Werbung bestimmt. Dies galt aber nur für bundesweit verbreitete
Fernsehprogramme. Die Länder durften ihre Regelungsautonomie bei
landesweit veranstaltetem oder lokalem Rundfunk behalten.
Der Staatsvertrag war auf unbestimmte Zeit geschlossen und erstmals nach
zehn Jahren kündbar (nach [4]).
Entscheidend für die Funktion des privaten Rundfunks ist die Absicht
des Gesetzgebers, den Wettbewerb zu fördern, dessen Kräfte sollen
die Vielfalt sichern und dem einzelnen Bürger eine größtmögliche
Auswahlfreiheit zur Verfügung stellen.
Die Regulierung des privaten Rundfunks wurde durch die Landesmediengesetze
den Landesmedienanstalten als neue und unabhängig vom Veranstalter
agierende Anstalten des öffentlichen Rechts übertragen. Die
Landesmedienanstalten sollen die verfassungsgerechte Funktionserfüllung
der privaten Säule des dualen Rundfunksystems garantieren. Zur Absicherung
der gebotenen Staatsferne, die sich aus der Rundfunkfreiheit ergibt, werden
sie zu ein bis zwei Prozent durch Rundfunkgebühren finanziert (nach
[4]). Zentrale Aufgabe der Landesmedienanstalten ist die Zulassung
und Beaufsichtigung des privaten Rundfunks.
Die in allen Landesmediengesetzen vorgesehene rundfunkrechtliche Erlaubnis
zur Veranstaltung von Rundfunk war schon wegen des Bewerberüberhangs
nötig. Es musste eine gerechte Verteilung der knappen Übertragungskapazitäten
gesichert werden.
Neben der Struktursteuerung mussten die Landesmedienanstalten auf den
privaten Rundfunkveranstalter im Rahmen einer Rechtsaufsicht einerseits
die Programmkontrolle und andererseits die Konzentrationskontrolle übernehmen.
Die Programmkontrolle nimmt Bezug auf einen Katalog von Programmvorschriften,
die die Veranstalter einhalten müssen. Sie sind im Rundfunkstaatsvertrag
und in den Landesmediengesetzen festgelegt und stimmen in ihren Hauptpunkten
überein. Sie beziehen sich auf allgemeine Programmgrundsätze,
die etwa die Achtung der Menschenwürde, die Bindung an die Verfassung
und das Toleranzgebot beinhalten (nach [4]). Nicht
nur Bestimmungen gegen unzulässige Sendungen, die z. B. zu Hass und
Gewalt gegen bestimmte Gruppen vermitteln, gehören zu diesen Vorschriften.
Auch solche, die u. a. die Trennung von Werbung und Programm vorsehen.
Mit der Etablierung des privaten Rundfunks stellt sich die Frage nach
der Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen Rundfunksystem.
Seine Legitimation liegt in der von ihm erreichten Programmqualität
als normative Zielsetzung, zu der ihn seine spezielle Rechtsform befähigen
soll (nach [4]).
Das Bundesverfassungsgericht sah im öffentlich-rechtlichen Rundfunk
eine Organisationsform, die besonders zur Wahrung der Rundfunkfreiheit
im Sinne der Meinungsfreiheit geeignet sei.
Der Sendestart des Kabelprojektes Ludwigshafen am 1. Januar 1984 markierte
praktisch den Begin der dualen Rundfunkordnung. Die Bundespost hat zusätzliche
terrestrische Frequenzen freigegeben. Das gab den privaten Anbietern bessere
Verbreitungschancen bei einer höheren Reichweite. Ab Januar 1985
gingen als erste kommerzielle Fernsehsender SAT.1, das aus dem Zusammenschluss
der Programmgesellschaft für Kabel- und Satellitenfernsehen (PKS)
mit verschiedenen Verlagen entstanden war, und RTL plus auf Sendung.
Im privaten Hörfunk bewarben sich vor allem Zeitungs- und Zeitschriftenverleger
um Sendelizenzen. Aufgrund hoher finanzieller Anfangsbelastung mussten
viele Anbieter die Veranstaltung von Rundfunk bald wieder aufgeben (nach
[4]).
Ähnlich erging es auch dem privaten Fernsehen: Kein einziger Sender erreichte
in den 80er Jahren die Gewinnzone. Neben den finanzstärksten Anbietern
SAT.1 und RTL Plus konnten sich noch Pro-Sieben und Tele 5, zwei ebenfalls
werbefinanzierte und unterhaltungsorientierte Vollprogramme, behaupten.
Nach Abschluss der Marktaufbauphase bestätigten sich SAT.1 und RTL
im privaten Fernsehen als Marktführer und erreichten 1991 die Gewinnzone
(nach [4]). Der private Rundfunk hatte sich zum
festen Bestandteil des deutschen Mediensystems entwickelt. Dazu hat neben
der Nutzung terrestrischer Frequenzen für private Hörfunk- und
Fernsehsender und der fortschreitenden Verkabelung besonders der Preisverfall
bei den Satellitendirektempfängern beigetragen.
6. Vereintes Deutschland (1991)
1991 unterzeichneten die Ministerpräsidenten der neuen und alten
Bundesländer den Rundfunkstaatsvertrag für das vereinte Deutschland.
Der bis dahin geltende Staatsvertrag wurde um Regelungen zur Begrenzung
der Rundfunk-Konzentration und zur Verhinderung vorherrschender publizistischer
Meinungsmacht erweitert. Dennoch war vor allem im Fernsehbereich eine
fortschreitende Konzentration zu beobachten: Nicht nur offene oder versteckte
Beteiligungen von Unternehmen an mehreren Rundfunkveranstaltern wurden
kontrolliert, auch medienübergreifende Beteiligungen, die der Programmveranstaltung
vor- und nachgelagerten Marktsegmente, wie z. B. Produktionsfirmen, wurden
zunehmend durch den jeweiligen Rundfunkveranstalter überwacht (nach
[4]).
In den noch vorhandenen Marktnischen drängten sich Zielgruppen- und
Spartenprogramme, die so die Differenzierung und Spezialisierung im Fernsehsektor
vorantrieben. Als erster Spartenkanal für Unterhaltung nahm im Februar
1992 der Kabelkanal sein Programm auf. Am ende des Jahres ging der Nachrichtenkanal
n-tv auf Sendung und im Januar 1993 der Sportsender DSF. Weitere Zielgruppenprogramme
für Kinder, Sport, Wetter und Musik beantragten Sendelizenzen bei
den Landesmedienanstalten. Die steigende Anzahl an Haushalten, die mit
Satellitentechnik ausgestattet waren, war einer der Gründe für
die zunehmende Gründung von Spartenprogrammen Mitte der 90er Jahre
(nach [4]).
Im Hörfunk schrieben insbesondere die landesweit arbeitenden Sender
in Nord und Ostdeutschland schwarze Zahlen. Der am 1. Januar 1997 in Kraft
getretenene Rundfunkänderungsstaatsvertrag wies den Landesmedienanstalten
und der KEK die Kontrolle der Konzentration im privaten Rundfunk als zentrale
Aufgabe zu. Auch die Entscheidung, welche medialen Angebote als Rundfunk
einzustufen und damit zu beaufsichtigen sind, wurde den Anstalten überlassen.
Entsprechend dem 3.Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 1997 überwacht
die KEK Konzentrationsverhältnisse im Bereich der privaten Rundfunkanbieter.
Die Kommission, die sich am 15. Mai 1997 an ihrem Sitz in Potsdam konstituiert
hat, besteht aus sechs unabhängigen Sachverständigen des Rundfunk-
und Wirtschaftsrechts und zwei Ersatzmitgliedern. Stellt die KEK bei einem
Unternehmen eine vorherrschende Meinungsmacht fest, so sucht sie zunächst
mit dem Unternehmen nach Lösungswegen, etwa in Form von Verkäufen
von Beteiligungen auf den Rundfunk- oder ihm verwandten Märkten oder
durch vielfaltsichernde Maßnahmen wie das Angebot von Programmfenstern.
Zwangsmaßnahmen wie Lizenzentzug oder -verweigerung sind nur als
letztes Mittel vorgesehen (nach [8]).
Im 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 1997 sind besonders die
Bestimmungen zur Meinungsvielfalt im privaten Fernsehen grundlegend verändert
worden. Nach § 26 wurde die bisher geltende numerische Begrenzung
der Programmanzahl pro Veranstalter ebenso wie die prozentuale Begrenzung
der Besitzanteile zugunsten einer „Zuschauer-Marktanteil-Lösung“
aufgegeben. Jetzt entscheidet der Marktanteil eines Programmveranstalters
über mögliche Lizenzauflagen, nicht die Beteiligung an einzelnen
Sendern. Eine „vorherrschende Meinungsmacht“ wird angenommen,
wenn ein Unternehmen mit einem Programm oder mit der Summe aller ihm zuzurechnenden
Programme einen Zuschaueranteil von 30 Prozent erreicht. Erreichen Veranstalter
bundesweiter Voll- oder Spartenprogramme mit Schwerpunkt Information einen
Marktanteil von 10 Prozent, müssen sie rechtlich von ihnen unabhängigen
Dritten Programmfenster anbieten. Hiervon betroffen sind derzeit RTL und
SAT.1. Um die Einhaltung der Bestimmungen für die Privaten zu überprüfen,
wurde die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich
(KEK) gebildet (nach [8]).
Seit der Einführung der dualen Rundfunkordnung konnte man die Entwicklung
der Konzentration anhand verschiedener Aspekte beobachten: Vor allem stand
der attraktive Privatfernsehmarkt bald im Mittelpunkt vielfältiger
Verflechtungen. Auch im privaten Hörfunk gab es in frühere Zeit
Konzentrationstendenzen, doch die für die gegenwärtige Anbieterstruktur
entscheidenden Strategien wurden auf dem Fernsehmarkt übertragen.
Die Anzahl der privaten Radiosender stieg seit der Zulassung des Privatfunks
rasch an. Die Radiobranche wurde stark zersplittert: Knapp 200 private
Radiosender mit über 2.000 Eigentümern und meist nur regionalen
oder lokalen Reichweiten konnte eine nationale Werbekampagnen nur schwer
verwirklichen (nach [4]).
Eine Betrachtung des Werbemarktes lässt uns den Effekt der ökonomischen
Konzentration überblicken; denn Schätzunen zufolge kommen mehr
als zwei Drittel des Gesamtumsatzes der Medienbranche aus Werbeeinnahmen.
Nur wenige „Große“ vereinen den Hauptteil des Branchenumsatzes
auf sich, nachdem sie zuvor durch Firmenübernahmen, Unternehmensbeteiligungen
und weitere Marktakrobatiken günstige Strukturen auf der Kostenseite
geschaffen hatten, mit denen sie ihre Einnahmen vervielfachen konnten.
Die Wiedervereinigung Deutschlands bedeutete für die privatrechtlichen
Programmanbieter und ihre Kapitaleigner eine unerwartete Markterweiterung.
Auf dem gesamten deutschen Medienmarkt beschleunigten sich die Beteiligungs-
und Diversifikationsprozesse, die auch verstärkt ausländische
Investoren anzogen. Vor allem Kirch/Springer und Bertelsmann gründeten,
zumeist gemeinsam mit Pressekonzernen oder ausländischen Investoren,
immer mehr neue Programme (nach [4]).
Die Konkurrenz der Anbieter zwingt zum Quotenzählen, denn Quoten
bestimmen die Werbeeinnahmen. Es wird vor allem produziert, was dem Publikum
gefällt. Das Massenmedium Fernsehen wurde so zum Quotenfernsehen.
Nach der Phase des Wachstums und der Konzentration bis Mitte der 90er
Jahre, in der sich die Fernsehlandschaft in ihrer heutigen duopolistischen
Struktur um die „Senderfamilien“ RTL und SAT.1 formiert hatte,
suchten die führende Medienunternehmen nach neuen Partnern, um mit
ihnen zusammen ihre Positionen auf dem Markt zu stärken. Angesichts
des starken Wettbewerbs auf dem Medienmarkt sowie der weltweit zu beobachtenden
Konvergenz von klassischen Medien und Telekommunikationstechniken setzte
eine zweite, multimediale Konzentrationswelle ein. Durch Fusionen oder
Ankäufe wollte man sich auch in benachbarten Branchen weiter verbreiten,
um so über die nötige finanzielle Stärke und eine marktfähige
Produktpalette zu verfügen (nach [4]).
7. Digitaltechnik
Es war keine Überraschung, dass die Digitalisierung zu einer komplexen
Veränderung in Mediensystem führen würde. Der digitale Rundfunk hat klare
Vorteile:
digitale Fernsehausstrahlung kann über Satellit, Kabel und terrestrische
Sender erfolgen, wobei verschiedene Übertragungswege nicht miteinander
konkurrieren,
sondern sich ergänzen. Neben Tönen und Bildern können auch
Zusatzinformationen
in Form von Texten, Grafiken und Daten (beim Radio auch in Form von Bildern)
übertragen werden.
Bei digitaler Übertragungstechnik kann man Datenkompression und
Multiplexing
verwenden. Das führt zu einer enormen Erhöhung der
Übertragungskapazitäten,
wodurch das Programmangebot weiter differenziert werden kann.
Das interaktive Radio oder Fernsehen war keine Utopie mehr, allerdings war
die Entwicklung von tragfähigen Geschäftsmodellen noch etwas
mühsam.
Gleichzeitig stellte sich die Frage ob die neuen Formen der Kommunikation die
Merkmale des Rundfunkbegriffs erfüllen und so die geltenden Regeln
für den
Rundfunk beibehalten werden sollten. Die Digitalisierung sollte als eine
Integration
des Fernsehens in der neue Multimediawelt betrachtet werden (so genannte
Konvergenz
der Medien).
Es kam zu einer Programmvermehrung, weniger bei den Vollprogrammen, sondern
eher bei den Spartenprogrammen. Auch die Plattformen für die Verbreitung
der Signale vermehren sich. Neben Kabel und Satellit kommen DAB
(Digital-Radio),
DVB-T (digitales terrestrisches Fernsehen) und der neue Mobilfunkstandard UMTS
hinzu. Dies erfordert vor allem einer Vermehrung von Inhalten, die für
die unterschiedlichen Möglichkeiten der jeweiligen Plattformen konzipiert
sind. Es entsteht ein neuer Markt, der allerdings nicht schneller wächst,
da noch nicht klar ist, wie eine Refinanzierung der hohen
Entwicklungskosten möglich ist.
Die digitale Technik bietet neue Perspektiven: Besonders im Rahmen der
terrestrischen
Verbreitung gewinnt man durch die Umstellung auf digitale Übertragungstechnik
eine ganze Reihe von Vorteilen: mehr Programme, bessere Bild- und
Tonqualität,
neue interaktive und multimediale Anwendungen wie mehrmalige zeitversetzte
Wiederholung
von Filmen oder Ausstrahlung verschiedener Kameraperspektiven und vor allem:
portablen und in gewissen Grenzen auch mobilen Empfang, z.B. im Auto, in
Bussen
und Bahnen.
Neben den Free-TV Veranstaltern sind auch Pay-TV Anbieter ins Spiel
gekommen:
Pay-TV gibt es in Deutschland seit dem Start von Premiere im Jahr 1991. Im
Juli
1996 begann mit dem Start von DF1 die Ära des digitalen TV. Die
wirtschaftliche
Entwicklung der digitalen Medien ist gekennzeichnet durch wechselnde
Allianzen, gegenläufige Aktionen der Kirschgruppe und Bertelsmann-CLT
sowie
deren Probleme mit konzentrations- und fusionsrechtliche Prüfungen durch
KEK und EU-Kommission.
8. Rechtlicher Rahmen
Seit dem Zweiten Weltkrieg und besonders seit der Einführung des privaten Rundfunks hat das föderale System Deutschlands ein kompliziertes Netz an rechtlichen Regeln im Bereich der elektronischen Medien hervorgebracht. Im internationalen Vergleichen wird das deutsche System häufig als ein Beispiel für Uuml;berregulierung beschrieben, weil eine große Zahl von Akteuren daran beteiligt ist. Die größte Schwierigkeit ist, dass die rechtlichen Bestimmungen für den Fernsehsektor nicht in einem einzelnen handlichen Dokument zusammengefasst, sondern auf mehrere Dokumente verteilt sind, die je nach Fall bundesweite oder auf ein Land beschränkte Relevanz haben. Ein weiteres wichtiges Charakteristikum des deutschen Rundfunkrechts ist das Bundesverfassungsgericht, das durch eine Reihe von Entscheidungen im Bereich des Fernsehens seit den 1960er Jahren eine wichtige Rolle in der Regulierung eingenommen hat, insbesondere auch bei der Gestaltung des dualen Systems aus öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkanbietern (nach [2]).
Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland
Der Begriff „Rundfunk“ wird im juristischen Sprachgebrauch in
Deutschland
als Oberbegriff für „Hörfunk“ und „Fernsehen“
die klassischen elektronischen Medien verwendet.
In der deutschen Verfassung, dem Grundgesetz (GG), sieht Artikel 5 Absatz 1
einen
umfassenden Schutz des Rundfunks vor. Dort fehlt aber eine präzise
Begriffsbestimmung.
Eine solche kann man in Artikel 2 des Rundfunkstaatsvertrages finden:
„Rundfunk ist die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektronischer Schwingungen ohne Verbindungsleiter oder längs oder mittels eines Leiters. Der Begriff schließt Darbietungen ein, die verschlüsselt verbreitet werden oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind, sowie Fernsehtext.“
Die Definition deckt die klassischen Formen der Verbreitung von Hörfunk-
und Fernsehprogrammen ab, zu dem auch die digitale Verbreitung solcher
Programme zählt. Die Eindeutigkeit dieser Zuordnung der „klassischen“
Programme schließt aber nicht aus, dass angesichts der Verflechtungen
der elektronischen Medien mit der Welt des Informationsaustausches und
der Informationsverarbeitung durch Computer bei neueren Erscheinungsformen
elektronischer Medien die Grenzen einer solchen Definition verschwimmen
(nach [9]).
Die Tatsache, dass die rechtliche Zuordnung eines neuen elektronischen
Dienstes auch für die Frage von Bedeutung ist, ob der Bund oder die
Bundesländer zum Erlass rechtlicher Regelungen verantwortlich sind,
hat zu einer politischen Diskussion geführt.
In der föderalen Struktur Deutschlands ist festgelegt, dass die Bundesländer
die alleinige
Zuständigkeit für Kultur und Medien innehaben. Es gibt also
kein „Bundesrundfunkgesetz“. Das Grundgesetz hatte jedoch
einen starken Einfluss auf die Entwicklung des Rundfunks. Artikel 5 des
Grundgesetzes garantiert die Meinungsfreiheit, die Rundfunkfreiheit und
die Nichteinmischung des Staates in den Rundfunk. Die deutsche Verfassung
setzt eine klare Betonung auf die Verhinderung staatlicher Einflussnahme
auf Programminhalte durch eine sogenannte „staatsferne“ Organisation
des Rundfunks. Das Bundesverfassungsgericht sieht ales die Verpflichtung
des Staates (d.h. vor allem der Länderparlamente), eine so genannte
„positive Ordnung“ zu erschaffen, welche dazu beiträgt,
dass eine Vielzahl von Meinungen Ausdruck im Rundfunk findet und dass
kein singuläres Interesse, politisch oder wirtschaftlich, die Programmerstellung
beherrschen kann. Mit anderen Worten, der Staat soll mit Hilfe der Gesetzgebung
aktiv die Rundfunkfreiheit unterstützen (nach
[2]). Die verfassungsrechtliche Garantie der Rundfunkfreiheit findet
man unter anderem im Artikel 5 Absatz 1 und 2 des Grundgesetztes:
„(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei
zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein
zugänglichen
Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der
Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine
Zensur
findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen
Gesetze,
den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und in dem Recht der
persönlichen
Ehre.“
Auf verfassungsrechtlicher Ebene bekennt sich das deutsche Recht damit zu einer freiheitlichen Presse- und Rundfunkordnung. Der Artikel 5 Absatz 1 GG trägt zwar für einen umfassenden grundrechtlichen Schutz des Rundfunks Sorge, aber stellt selbst noch keine inhaltliche Ausgestaltung einer rechtlichen Rundfunkordnung auf der Ebene der Verfassung dar. Nach diesem Grundsatz ist es staatlichen Stellen verwehrt direkt oder mittelbar Einfluß auf den Inhalt von Rundfunkprogrammen zu nehmen. Diese inhaltliche Neutralitätspflicht des Staates geht sehr viel weiter als das in Artikel 5 Absatz 1 GG ausgesprochene Zensurverbot. Sie verbietet nicht nur konkrete inhaltliche Vorgaben für das Programm, sie verhindert z.B. auch die Förderung bestimmter erwünschter Programme oder Sendungen durch staatliche Finanzzuschüsse.
Mit der Einführung des Dualen Systems in die Deutsche Rundfunkordnung sind private Fernsehveranstalter zugelassen. Aus dem Gebot der Sicherung der Meinungsvielfalt hat das Gericht auch Anforderungen an den Gesetzgeber formuliert, die dieser bei der Schaffung des Ordnungsrahmens für private Fernsehveranstalter beachten muss. So kann nur der Gesetzgeber entscheiden, ob und in welcher Form neben den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auch private Veranstalter zugelassen werden (nach [9]).
Landesrundfunkgesetze
Die rechtliche Hauptgrundlage des Rundfunks in Deutschland besteht in den Rundfunkgesetzen der 16 deutschen Bundesländer. Jedes dieser Gesetze setzt den Rahmen für den regionalen Rundfunk im öffentlich-rechtlichen Sektor sowie im privaten Radio und Fernsehen. Die Länder legen die Organisationsform, die Aufgaben und den Ziele der Rundfunkaufsichtsinstitutionen fest. Die Rundfunkgesetze enthalten auch die Anforderungen für die Zulassung von privaten Rundfunkprogrammen. Die Gesetzte der einzelnen Bundesländer sind sich heute sehr ähnlich. Unterschiede lassen sich lediglich im Bereich des privaten Radios ausmachen. Zum Beispiel haben einige Länder Strukturen mit einer größeren Zahl lokaler Radiostationen etabliert, während andere Länder regionale oder subregionale Strukturen mit einer kleineren Zahl von regionalen Radios oder Radionetzwerken bevorzugen (nach [2]).
Staatsverträge
Auf der bundesstaatlichen Ebene treffen die Länder in so genannten
Staatsverträgen
Vereinbarungen, die die Rundfunkgesetzgebung auf der Länderebene
ergänzen
und damit in
zentralen Bereichen der Rundfunkordnung eine nationale Struktur geben.
Diese Verträge werden von den Landesregierungen ausgehandelt und
bedürfen
grundsätzlich der gesetzlichen Ratifikation durch die Parlamente der
beteiligten
Länder. Es gibt Staatsverträge, an denen sich alle Länder
beteiligen
– beispielsweise der Staatsvertrag über die Gründung des Zweiten
Deutschen Fernsehens oder der Rundfunkstaatsvertrag, der das Kernstück
der bundeseinheitlichen Rundfunkordnung der Länder darstellt. Andere
Staatsverträge
sind nur zwischen einzelnen Ländern geschlossen worden, so die
Verträge
zur Gründung der so genannten Mehrländeranstalten wie Norddeutscher
Rundfunk oder Mitteldeutscher Rundfunk.
In den Ländern, die keine Beteiligung an einer Mehrländeranstalt
haben,
beruht die Einrichtung der Landesrundfunkanstalten auf einem
Errichtungsgesetz.
Der Landesgesetzgeber hat in diesem Errichtungsgesetz die Aufgaben und die
rechtliche
Struktur der Landesrundfunkanstalt festgelegt
Staatsverträge stellen die Rechtsgrundlage dar für:
- national verbreiten öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk
- die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)
- das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF)
- den bundesweiten öffentlich-rechtlichen Hörfunk (Deutschland Radio)
- die Finanzierungsgrundlagen von ARD und ZDF sowie
- das Verfahren zur Festsetzung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und zur Höhe der Rundfunkgebühr (nach [2]).
Diese Staatsverträge werden regelmäßig von den Ländern überprüft und aktualisiert. Die Verhandlungen zwischen den Ländern im Vorlauf zu den Neuauflagen der Staatsverträge waren in der Vergangenheit häufiger Anlass und Gelegenheit für politische Auseinandersetzungen unter den Bundesländern sowie zwischen diesen und den betroffenen Rundfunkunternehmen. Die Staatsverträge sind der eigentliche Kern der deutschen Rundfunkpolitik, weil sie einen nationalen zur Verfügung stellen.
Sonstige rechtliche Grundlagen
Andere Rechtsgrundlagen wie der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, der Mediendienste-Staatsvertrag
sowie das Telekommunikationsgesetz (TKG) haben ebenfalls direkte oder
indirekte Relevanz für öffentlich-rechtliche und private Rundfunkveranstalter
in Deutschland.
Zum Beispiel enthält der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag Regeln
für die Ausstrahlung von Programmangeboten, die nicht für Kinder
und Jugendliche geeignet sind. Ebenfalls relevant sind Bestimmungen über
die Tätigkeit einer speziellen Kommission für den Jugendschutz
(KJM) für den privaten Fernsehsektor, die die Landesmedienanstalten
bei ihrer Arbeit unterstützt. Der Mediendienste-Staatsvertrag betrifft
unter anderem Videotext-Dienste sowie Internetdienste, die auch durch
den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk angeboten werden
(nach [2]).
9. Fazit
Nach dem zweiten Weltkrieg herrschte die Überzeugung, dass der
Rundfunk
nie wieder ein Werkzeug der Politik werden durfte, sondern stattdessen der
Freiheit dienen sollte.
Mit Hilfe der Alliierten, besonders der Briten, entwarfen die deutschen
Gesetzgeber
ein Rundfunksystem, das so unabhängig wie möglich von politischen
oder wirtschaftlichen Interessen sein sollte. Die Rundfunkunternehmen
sollten
in ihren Programmentscheidungen autonom und nur dem Gesetz und ihrem
Aufsichtsorgan
gegenüber verantwortlich sein. Dieses Gremium sollte pluralistisch
zusammengesetzt
sein und Vertreter der gesellschaftlich relevanten Gruppen sollten dort Sitz
und Stimme haben.
Wie in den meisten anderen öffentlichen Bereichen haben politische
Parteien
von Anfang an versucht, Einfluss auf den öffentlich-rechtlichen
Rundfunk
zu nehmen. Eine Instrumentalisierung des Rundfunks für staatliche
Interessen
sollte vermieden werden. Durch den föderalistischen Aufbau des
deutschen
Rundfunksystems entstanden bei bundesweit operierenden Veranstaltern
Spannungen
und Unklarheiten. Um dieses Problem zu bewältigen sollten die
Länder
kooperieren und länderübergreifende Sachverhalte gemeinsam zu
regeln.
Nach Initiative einzelner Länder wurden in den achtziger Jahren auch
private Rundfunkveranstalter zugelassen. So kam es zur Etablierung einer
dualen
Rundfunkordnung, die aus öffentlichen und privaten Veranstaltern
besteht.
Das Bundesverfassungsgericht hatte einen starken Einfluss auf die
Ausgestaltung
der Rundfunkordnung und stellte Grundlinien für die Veranstaltung
von öffentlichem und privatem Rundfunk auf, die die Länder bei der
Ausformulierung ihrer Rundfunkgesetzte beachten mussten.
Sowohl die historische Entwicklung der deutschen Rundfunkordnung als auch
die Struktur des dualen Rundfunksystems machen deutlich, dass der
ursprüngliche
Auftrag eines staatsfernen öffentlich-rechtlichen Rundfunks in stetem
Konflikt mit politischen Machtinteressen steht.
„Politische Folgen“ der dualen Rundfunkordnung beziehen sich zum
größten Teil auf Programminhalte und auf die Folgen der
Deregulierung des Rundfunksystems, aber auch die Struktur
und der Aufbau des Systems selbst sind vom steten Konflikt der verschiedenen
machtpolitischen
Interessen geprägt: Von der Entstehung des dualen Rundfunksystems in
den 80er-Jahren an, die politische Motive als Hintergrund hatte, bis hin zum
Entwurf eines neuen, auf digitaler Technik basierenden Rundfunksystems.
Das Bundesverfassungsgericht, das mit seinen Rundfunkurteilen die
Rundfunkordnung
entscheidend geprägt und beeinflusst hat, musste immer konkrete
Einzelfälle
überprüfen. Anhand dieser Einzelfälle gelang es ihm aber,
richtungsweisende
Präzedenzentscheidungen zu fällen und somit dem Rundfunksystem
Eckpunkte
zu setzen.
Die Rolle der aktiven Akteure kam und kommt immer noch Politikern und Medien
zu, welche sich in gegenseitigem Interessen- bzw. Machtkampf auf einem
gemeinsamen
Interessensfeld bewegen, jedoch mit völlig voneinander divergierenden
Eigeninteressen. Dem zunehmend, zumindest aus technischer und juristischer
Sicht, komplexeren Mediensystem steht auf der anderen Seite eine sich der
Medienlogik unterwerfende, in seiner Komplexität reduzierte Vermittlung
der Inhalte gegenüber. Globalisierung und Internationalisierung
verschärfen
zudem den Konflikt zwischen gemeinwohlorientierten öffentlich-rechtlichen
Ansichten und gewinnorientierten privatwirtschaftlichen Medienakteuren.
Entscheidend für die zukünftige Entwicklung des Rundfunksystems wird dabei sein, ob bzw. inwieweit sich eine Abkehr von den bisherigen Basisgedanken der „Grundversorgung“ und des „Programmauftrags“ hin zu einem „Funktionsauftrag“ für die Öffentlich-Rechtlichen beschreiten lässt und welches Verhältnis es zwischen Regulierung und Freiheit geben wird. Sicher ist nur eines: auch die Politik und die privatwirtschaftlichen Sender werden an diesem Entscheidungsprozeß teilhaben wollen.
10. Literatur
- Rundfunk in Deutschland nach 1945
http://www.epoche-3.de/rundfunk.php - Fernsehen in Europa:Regulierung, Politik und Unabhängigkeit
Deutschland
http://www.eumap.org/topics/media/television_europe/national/germany/media_ger2.pdf - Thorsten Radermacher: Kurze Einführung in die
Fernsehgeschichte,
Siegen 2001
http://www.medienstudent.de/studi/tvgesch.htm - Wiebke Bomas: Der duale Rundfunk.
Seine Bedeutung für die Entwicklung des Rundfunkmarktes (Arbeitspapiere des Instituts für Rundfunkökonomie an der Universität zu Köln. Heft 206 )
http://www.rundfunk-institut.uni-koeln.de/institut/pdfs/20605.pdf - Hanni Chill / Hermann Meyn: Öffentlich-rechtliche
Rundfunkanstalten.
In: Informationen zur politischen Bildung: Heft 260 Massenmedien.
http://www.bpb.de/publikationen - Holger Müller: Entwicklung des Rundfunkwesens –
Historische
Bezüge. Bempflingen,2001
http://wwwa.jura.uni-tuebingen.de/ronellenfitsch/archiv/seminare/ws002001/rundfunkwesen.pdf - Reiner Flaskamp: Die Landesmedienanstalten als Erfolgreich
scheiternde
Organisationen?
Kontroll- und politische Funktionen der Rundfunkaufsicht in Deutschland
http://www.ub.uni-konstanz.de/v13/volltexte/1999/144//pdf/144_1.pdf - Medienpolitische Begriffe
http://www.mdr.de/nachrichten/1214561-hintergrund-1214598.html - Rundfunkrecht in Deutschland: Einführung
http://www.jura.uni-sb.de/BIJUS/rundfunk - Wolfgang Hahn-Cremer: Risiken und Chancen nach dem neuen
Mediengesetz -
Digitalisierung, Lokalfunk, Bürgermedien – Klausurtagung der Medienkommission am 9. November 2002
http://www.lfm-nrw.de/downloads/redehahn-09112002.pdf - Winfried Schulz: Medialisierung.
Eine medientheoretische Rekonstruktion des Begriffs (Beitrag zur Jahrestagung der Deutschen Gesellschaft für Publizistik- und Kommunikationswissenschaft, Erfurt, 19. bis 21. Mai 2004)
http://www.kowi.wiso.uni-erlangen.de/pdf_dateien/DGPuK_Medialisierung_end.pdf - Winfried Schulz: Mediatisierung der Politik oder Politisierung der
Medien?
(Beitrag zum Symposium der Konrad-Adenauer-Stiftung „Politische Kommunikation in der globalen Welt – Know-how-Transfer als Einbahnstrasse?“ in Mainz am 30./31.Oktober 2003)
http://www.kowi.wiso.uni-erlangen.de/pdf_dateien/Mainz_2003.pdf