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Hintergründe der Multimediagesetzgebung

Landesmedienanstalten

von Thomas Braun

1. Einleitung
2. Landesmedienanstalten
2.1. Überblick
2.2. Entstehung
2.3. Aufgabenbereiche
2.4. Rechtliche Grundlagen
2.5. Finanzierung
2.5.1. Einnahmen
2.5.2. Ausgaben
3. Konkrete Aufgaben
3.1. Lizenzen und Frequenzzuweisung
3.2. Programmaufsicht
3.2.1. Aufgabenstellung und Umsetzung
3.2.2. Kritik
3.2.3. Zusammenfassung
3.3. Medieninformation und Kompetenzvermittlung
3.4. Medienförderung
4. Quellen

1. Einleitung

Die Landesmedienanstalten (LMAs) entstanden in den 1980er Jahren, als Folge der Zulassung des privaten Rundfunks in Deutschland. Auf den folgenden Seiten wird kurz der Aufgabenbereich und die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Arbeit der Landesmedienanstalten umrissen. Schwerpunkt liegt aber nicht auf der Beantwortung der Frage: „Welchen gesetzlichen Auftrag haben die Landesmedienanstalten?“, sondern vielmehr wird untersucht „Wie sieht die Arbeit der Landesmedienanstalten in der Realität aus?“. Als Quellen zur Recherche dienten dabei vor allem Publikationen der LMAs, wie Pressemitteilungen, das Jahrbuch der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (ALM) und die verschiedenen offiziellen Webauftritte.

2. Landesmedienanstalt

2.1. Überblick

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Die Landesmedienanstalten (LMA) führen als öffentlich-rechtliche Behörden die Aufsicht über den privaten Rundfunk in Deutschland. In jedem Bundesland gibt es eine eigenständige Landesmedienanstalt – mit Ausnahme von Berlin und Brandenburg, die von einer gemeinsamen Stelle aus koordiniert werden. Die Zusammenarbeit der 15 LMAs läuft über die „Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (ALM)“.

Zu den Hauptaufgaben der Landesmedienanstalten zählen die Vergabe von Sendelizenzen und freien Frequenzen an private Rundfunkanbieter, sowie die Aufsicht über das Programm der privaten Anbieter.

2.2. Entstehung

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Nach der Zulassung des privaten Rundfunks in Deutschland Mitte der 1980er Jahre ergab sich die Notwendigkeit, die Zulassung und Beaufsichtigung der privaten Veranstalter und die Frequenzverteilung zu regeln. Da Rundfunk als ein wesentlicher Bestandteil zur öffentlichen Meinungsbildung beiträgt, soll er unabhängig von staatlichen Einflüssen bleiben.

Vergleichbar zu den Aufsichtsorganen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wurden deshalb staatsferne Kontrollorgane, die Landesmedienanstalten geschaffen. Da Rundfunk unter der Hoheit der Länder steht, wurden in jedem Bundesland eigenständige Landesmedienanstalen gegründet. Sie entstanden in den alten Bundesländern Mitte bis Ende der 1980er Jahre (z.B. Bayern: 1985/ Bremen: 1989) – in den neuen Bundesländern entsprechend später, Anfang der 1990er Jahre.

2.3. Aufgabenbereiche

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Neben der Lizenzierung privater Rundfunkanbieter, der Vergabe der entsprechenden Übertragungskapazitäten und der Programmaufsicht sind die Landesmedienanstalten Ansprechpartner für die Bürger in medialen Fragen und bemühen sich um die Förderung der Medienkompetenz. Darüber hinaus besteht ihr gesetzlicher Auftrag in der Förderung des jeweiligen Medienstandortes und der Unterstützung innovativer Techniken und Verfahren bei der Verbreitung von Medieninhalten.

2.4. Rechtliche Grundlagen

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Aufgrund der in Deutschland geltenden Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Grundgesetz) darf der Staat keinen direkten Einfluss auf Rundfunk und Fernsehen nehmen. Aus diesem Grund ist die Medienaufsicht „staatsfern“, in Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt, organisiert. Einen grundlegenden Rahmen für die Arbeit der Landesmedienanstalten bieten der Rundfunkstaatsvertrag und die Landesmediengesetze der einzelnen Länder. Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl weiterer Staatsverträge, Gesetze und Richtlinien – sowohl auf Bundes- als auch auf europäischer Ebene, die für die Arbeit der Landesmedienanstalten von Bedeutung sind.

Eine genaue Aufstellung und Auszüge aus den Gesetzestexten finden sich auf den Internetseiten der Landesmedienanstalten oder der ALM.

2.5. Finanzierung

2.5.1. Einnahmen

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Die Landesmedienanstalten finanzieren sich größtenteils über einen zweiprozentigen Anteil an der Rundfunkgebühr. 2004 betrug dieser Anteil zum Beispiel 136,3 Millionen Euro. Dabei bekommt allerdings nicht jede Medienanstalt gleich viel Geld aus dem gemeinsamen Topf, sondern nur einen prozentualen Anteil, der der Höhe des auf das jeweiligen Bundeslandes entfallenden Anteils an der Rundfunkgebühr entspricht.

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Genaue Auflistung der Gebührenverteilung: Welche Anstalt bekommt wie viel?

Den größten Anteil mit 21,1 Prozent erhält sonach Nordrhein-Westfalen, gefolgt von Bayern mit 15,8 Prozent und Baden-Württemberg mit 13,2 Prozent. Bremen als kleinste Anstalt erhält nur 0,8 Prozent. In absoluten Zahlen erhält Bayern mit 20,6 Millionen Euro am meisten, da in einigen Ländern (wie zum Beispiel Nordrhein-Westfalen, Hessen oder Baden-Württemberg) aufgrund von gesetzlichen Regelungen der Gebührenanteil gekürzt und im Vorfeld auf andere Projekte (Offener Kanal, Filmförderung o.ä.) verteilt wird – in der Regel allerdings Projekte, die in anderen Ländern im Zuständigkeitsbereich der Medienanstalten liegen.

Neben diesen Einnahmen existiert in einigen Bundesländern – etwa in Schleswig-Holstein und Hamburg – noch eine Rundfunkabgabe, die von privaten Rundfunk- und Fernsehveranstaltern erhoben wird und zum Gesamtbudget der LMA hinzugerechnet werden muss.

2.5.2. Ausgaben

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Ein Großteil des Budgets der Landesmedienanstalten muss für Personal- und Verwaltungskosten aufgewendet werden, wie die Auszüge aus den Geschäftberichten 2004 der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (LfM) und der Hamburgischen Anstalt für neue Medien (HAM) beispielhaft zeigen.

Verteilung der Ausgaben der LfM im Jahr 2004:

Verwendungszweck Betrag (in Euro)
Personal/Verwaltung/Gremien 6.610.000
Bürgermedien 3.670.000
Ausgleichsabgaben an Lokalradios 2.473.000
Rundfunktechnik 1.377.000
Veranstaltungen/ÖA 1.294.000
Medienkompetenz 966.000
Filmstiftung 885.000
Zweckgebundene Rücklagen 653.000
Abschreibung 458.000
Gemeinschaftsaufgaben 339.000
Forschung 243.000
Abführungsbetrag WDR 50.000

Verteilung der Ausgaben der HAM 2004

Verwendungszweck Betrag (in Euro)
Personalausgaben 843.000
Verwaltungssachkosten 398.000
Abwicklung Offener Kanal 357.000
zu übertragende Haushaltsreste einschließlich des Anteils der HAM für das neue Medienportal bei hamburg.de 146.000
Gemeinsame Aufgaben der Landesmedienanstalten einschließlich KEK und KJM 69.000
Fachveranstaltungen und Öffentlichkeitsarbeit 66.000
Beteiligung an Kommunikationsmaßnahmen für die Einführung von DVB-T Norddeutschland 66.000
Vorstandskosten einschließlich Sachmittel 44.000
Medienforschungsprojekte 36.000

3. Konkretes Arbeitsfeld

3.1. Lizenzen und Frequenzzuweisung

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Eine der nach wie vor wichtigsten Aufgaben der Landesmedienanstalten ist die Vergabe von Sendelizenzen und freien Frequenz- und Kabelplätzen, wobei die Landesmedienanstalten ganz im Sinne des Gesetzes versuchen, auf ein ausgewogenes Programmverhältnis zu achten, so dass die Meinungsvielfalt gewahrt bleibt.

Dies geschieht wie im Beispiel der Landesmedienanstalt Saarland dadurch, dass ein neuer Belegungsplan des Kabelnetzbetreibers zunächst von der LMS überprüft wird, bevor es zur Programmumstellung kommt. (Pressemitteilung LMS 2005-25)

Oder dass die LMS neue Sendelizenzen vergibt – wie im Juni 2005 geschehen: „Der Medienrat der LMS hat auf seiner 89. Sitzung am 02. Juni 2005 den Weg für sieben neue digitale Radioprogramme im Saarland freigemacht“ (Pressemitteilung LMS 2005-18).

Ein weiteres Beispiel ist die Vergabe der Frequenzen für mobiles Fernsehen übers Handy, die zunächst öffentlich ausgeschrieben (Pressemitteilung LMS 2005-36) und einige Monate später an den Betreiber „Mobiles Fernsehen Deutschland GmbH“ vergeben worden sind (Pressemitteilung LMS 2006-10). Die Anträge von drei weiteren Betreibern auf Zuweisung von Übertragungskapazitäten wurden abgelehnt. Die LMS knüpfte damit an eine Empfehlung der Gemeinsamen Stelle Programm, Werbung, Medienkompetenz (GSPWM) der Landesmedienanstalten an.

3.2. Programmaufsicht

3.2.1. Aufgabenstellung und Umsetzung

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Die Aufsicht über das Programmangebot der privaten Anbieter ist eine weitere zentrale Aufgabe der Medienanstalten. Sie haben unter anderem darauf zu achten, dass die allgemeinen Programmgrundsätze eingehalten werden und zu überprüfen, ob gegen Werberichtlinien oder Bestimmungen des Jugendschutzes verstoßen wird.

Diese Kontrolle erfolgt anlassbezogen – zum Beispiel bei Beschwerden aus der Bevölkerung – oder stichprobenartig (mehrmals jährliche Kontrolle einzelner privater TV-Programme über einen Zeitraum von 24 Stunden).

Für diese Aufgaben wurden von den LMAs, bzw. von der Direktorenkonferenz gemeinsame Stellen eingerichtet, wie zum Beispiel die KJM – die Kommission für Jugendmedienschutz oder die GSPWM – die Gemeinsame Stelle Programm, Werbung und Medienkompetenz. Daneben gibt es im Internet unter www.programmbeschwerde.de für alle Bürger die Möglichkeit, mögliche Verstöße zu melden.

3.2.2. Kritik

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Die Aufgabe zur Programmkontrolle ist aber auch Angriffspunkt herber Kritik. Am 20. März 2005 zum Beispiel veröffentlichte die Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung (FAS) einen Artikel mit der Überschrift „Schafft die Landesmedienanstalten ab!“, der anschließend von mehreren Medien (u.a. Spiegel-online.de) übernommen wurde.

In dem Artikel prangern die Autoren Stefan Niggemeier und Peer Schader die Wirkungslosigkeit der Programmaufsicht durch die Medienanstalten an: „Herzlich willkommen in der Welt der Medienanstalten, in der es immer viel Grund zum Mahnen, Beraten und Lustige-Metaphern-Formulieren gibt, aber fast nie zum Handeln.“

Als Beispiel nennen Niggemeier und Schader einen Fall aus dem Sommer 2003, als Pro Sieben und Sat.1 im Hauptabendprogramm eine Dauerwerbung ohne die vorgeschriebene Kennzeichnung ausstrahlten. Die Reaktion der zuständigen Landesmedienanstalten fiel vergleichsweise harmlos aus: Es wurde lediglich eine Beanstandung zugestellt, mit der Auflage, solch einen Verstoß nicht zu wiederholen.

Dabei stehen den Landesmedienanstalten durchaus wirksamere Werkzeuge zur Verfügung, um ihrer Rolle als „Medienwächter“ gerecht zu werden. Neben der einfachen Beanstandung können die Landesmedienanstalten auch Bußgelder einklagen oder – als härteste Maßnahme – einem Veranstalter die Zulassung entziehen.

In der Regel bleibt es aber – wenn überhaupt – bei Beanstandungen. Eine Form der Bestrafung also, die für den TV-Veranstalter ohne größere Folgen ist.

Allerdings ist es für die Landesmedienanstalten oftmals nicht leicht, rechtliche Schritte gegen die Veranstalter einzuleiten, wie Professor Wolfgang Thaenert, der Vorsitzende der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) in der Stellungnahme zu dem FAS-Artikel erklärt: „Rundfunkfreiheit ist nicht das Feld der klaren und unstrittigen Entscheidungen. Dafür ist der Rechtsweg bis zum Vollzug von Entscheidungen lang.“ Oftmals ist es für die Landesmedienanstalten schwierig, härtere Strafen zu verhängen, weil den TV-Betreibern Vorsatz oder zumindest grobe Fahrlässigkeit nachgewiesen werden müsste – was in den meisten Fällen fast unmöglich ist. Professor Thaenert macht das am Beispiel der Schleichwerbung fest: „Die Vermutung von Schleichwerbung ist soviel wert wie die Vermutung, dass es morgen regnet. Sie zu begründen und am Ende gerichtsfest zu machen, ist das Problem.“

3.2.3. Zusammenfassung

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Theoretisch haben die Landesmedienanstalten Werkzeuge, um gegen Verstöße einzuschreiten. In der Praxis geschieht dies allerdings selten. Oftmals ist die rechtliche Lage zu unklar, der Erfolg einer Klage zu unsicher. Deshalb belassen es die Medienanstalten – wenn überhaupt – bei einer Beanstandung. Zudem findet keine ständige Kontrolle des Fernsehprogramms statt, lediglich stichprobenartig – das heißt es kann durchaus auch sein, dass Verstöße unentdeckt bleiben.

Und als weiteren – allerdings nicht unwichtigen Punkt – weißt Thaenert in seiner Stellungnahme darauf hin, dass Rundfunk „im Kontext von Artikel 5 des Grundgesetzes [Meinungs- und Pressefreiheit] stattfindet. Das bedeutet in der Regel, dass man eher erlaubt als verbietet.“

3.3. Medieninformation und Kompetenzvermittlung

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Die Landesmedienanstalten sind ein Ansprechpartner für Fragen aus der Bevölkerung wenn es um das Thema Medien geht: Wie ist der aktuelle Stand der Technik in Sachen digitaler Rundfunk? An wen können Bürger sich bei Beschwerden über Programminhalte oder Verstößen gegen Programmgrundsätze wenden. Wo können sich Bürger mit neuen Medien vertraut machen oder im Umgang mit ihnen weiterbilden? Bei Fragen dieser Art zum Beispiel können die Landesmedienanstalten mit Informationsmaterial oder Kursangeboten weiterhelfen. Vor allem im Bereich der Medienkompetenzvermittlung haben die Landesmedienanstalten in der Regel ein breites Angebot.

Viele Medienanstalten haben eigene Projekte, im Falle der Landesmedienanstalt Saar (LMS) z.B. ein sogenanntes Medienkompetenzzentrum, um die Bevölkerung im Umgang mit den Medien zu schulen. Hierzu werden jährlich zahlreiche Veranstaltungen, Seminare und Weiterbildungsmaßnahmen angeboten.
(Kompetenz bedeutet in diesem Zusammenhang übrigens nicht nur technisches Fachwissen, sondern vor allem die Fähigkeit, sich kritisch mit den Inhalten der Medien auseinanderzusetzen.)

Das Angebot reicht – wie im Beispiel der LMS – von Internetkursen für Kindern, über Workshops zum Thema „TV-Reportage“, „Grundlagen des Videodrehs“ oder „Radiopraxis“ bis hin zu technischen Weiterbildungen im Umgang mit speziellen Videoschnittprogrammen.

Das Angebot wird in der Bevölkerung übrigens gut angenommen. Eine statistische Auswertung der Kursbelegung beim Medienkompetenzzentrum der LMS im Jahr 2004 hat eine durchschnittliche Kursauslastung von 85,6 Prozent ergeben, wobei vor allem Internetkurse sehr gefragt waren. (LMS-Pressemitteilung 2005-09)

Einige der Kurse werden kostenlos angeboten, für andere wird eine Gebühr erhoben, wobei man seitens der LMS bemüht ist, diese Gebühren erschwinglich zu halten.

3.4. Medienförderung

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Eine weitere Aufgabe, der sich die Landesmedienanstalten in zunehmenden Masse verschrieben haben, ist die Förderung des jeweiligen Medienstandortes. Durch die Unterstützung der regionalen Medien entsteht zwar in gewisser Art und Weise ein Wettbewerb zwischen den einzelnen Medienanstalten – schließlich will jede Region sich als möglichst guter und innovativer Medienstandort behaupten. Allerdings wird diese Wettbewerbssituation nur selten als solche wahrgenommen – vielmehr geht man davon aus, dass die Stärkung eines regionalen Standortes letzlich auch die Position des Medienstandortes Deutschland im Allgemeinen stärkt.

Konkret engagieren sich die Landesmedienanstalten mit Filmförderprojekten, bei der Einführung neuer Technologien (wie z.B. der neuen digitalen Fernseh- und Rundfunkübertragungsstechnik) und bei der Nutzbarmachung moderner Kommunikationsmittel für die breite Öffentlichkeit.

Dabei ist die Unterstützung seitens der Landesmedienanstalten nicht unbedingt finanzieller Art. Teilweise stellen die Medienanstalten „nur“ ihr Know-How zur Verfügung, organisieren Informationsveranstaltung beziehungsweise ganze Informationskampagnen oder erstellen diverse Expertisen und Analysen.

Eine weitere wichtige Rolle spielen die Landesmedienanstalten als Ansprechpartner für Entwickler und Anbieter neuer Technologien und natürlich auch bei der Zulassung dieser Technologien. Letzten Endes sind es ja oftmals die Medienanstalten, die der Einführung zustimmen müssen.

4. Literatur und Internetquellen:

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Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (Hg.): ALM Jahrbuch 2004. Landesmedienanstalten und privater Rundfunk in Deutschland. Juni 2005. Vistas-Verlag, Berlin

Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland (ALM): Pressemitteilungen 2004-2006.
http://www.alm.de

Flaskamp, Rainer: Die Landesmedienanstalten als erfolgreich scheiternde Organisationen?
Kontroll- und politische Funktionen der Rundfunkaufsicht in Deutschland. Konstanz
http://www.ub.uni-konstanz.de/kops/volltexte/1999/144/pdf/144_1.pdf
(zuletzt eingesehen am 25.04.2006)

Gebühreneinzugzentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland (GEZ): Geschäftsbericht 2004
http://www.gez.de/docs/gb2004.pdf
(zuletzt eingesehen am 21.04.2006)

Hamburgische Anstalt für neue Medien: Geschäftsbericht 2004
http://www.ham-online.de/pdf/geschaeftsbericht_2004.pdf
(zuletzt eingesehen am 21.04.2006)

Kreile, Johannes: Die Finanzierung der Landesmedienanstalten
Anspruch der Landesmedienanstalten auf funktions- und bedarfsgerechte Finanzausstattung und die Verpflichtung zur Umsetzung im Rahmen des 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrags. München: 2004.
http://www.lmsaar.de/upload/pdf/Kreile-Gutachten-040915.pdf
(zuletzt eingesehen am 21.04.2006)

Landesmedienanstalt Saarland: Pressemitteilungen. Saarbrücken: 2003-2006
http://www.lmsaar.de/front_content.php?idcat=101
(zuletzt eingesehen am 21.04.2006)

Niggemeier, Stefan, Schader Peer: Schafft die Landesmedienanstalten ab!
Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, Ausgabe 11, 20. März 2005
Auch online bei verfügbar bei Spiegel-online.de und
www.faz.net
(zuletzt eingesehen am 25.04.2006)

Weitere Internetquellen:

Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten
http://www.alm.de

Landesmedienanstalt Saarland
http://www.lmsaar.de

Hamburgische Anstalt für neue Medien
http://www.ham-online.de

Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen
http://www.lfm-nrw.de