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Hintergründe der Multimediagesetzgebung

Entwicklung der Medien und Mediengesetze (1945-1996)

von Stoyan Mutafchiev

  1. Nach dem Zweiten Weltkrieg
  2. ARD (1950)
  3. ZDF (1961)
  4. Privatrundfunk
  5. Einführung des dualen Fernsehens
  6. Vereintes Deutschland (1991)
  7. Digitaltechnik
  8. Rechtlicher Rahmen
  9. Fazit
  10. Literatur

1. Nach dem zweiten Weltkrieg

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Nach der Kapitulation am 8. Mai 1945 nahmen die Alliierten die Rundfunk- und Sendeeinrichtungen unter ihre Regie. Sie begründeten eine völlig neue Rundfunkordnung. Problematischerweise gab es seitens der Alliierten kein Konzept, wie der Rundfunk zu betreiben war. Nur dass es den Deutschen verboten war, den Rundfunk selbst zu betreiben, stand fest.
Da sich die Russen und die Westalliierten nicht auf ein gemeinsames Vorgehen verständigen konnten sorgten alle für ihren eigenen Rundfunk. In der britischen Zone (heutiges NRW, Niedersachsen, Hamburg und Schleswig- Holstein) wurde von englischen Offizieren ein Militärsender aufgebaut – Radio Hamburg. Das Modell der BBC wurde auf den Rundfunk der britischen Besatzungszone übertragen, der seine Schwerpunkte in Köln und Hamburg hatte. So entstand der NWDR.
Die Amerikaner, deren Zone Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Bremen umfasste, hatten noch viel weniger als die Briten ein Konzept. Das amerikanische Modell, wonach die Sendungen werbefinanziert waren, konnte man nicht übernehmen. Es gab ja nichts, wofür man hätte Werbung machen können. Letztlich wurde das britische Modell übernommen – mit einem Unterschied: Die Amerikaner wollten keine zentralistische Organisation der BBC. Deshalb wurde für jedes Land eine „Anstalt des öffentlichen Rechts“ gegründet, die nach und nach in deutsche Hände übergingen. Daraus entstanden später Radio Bremen, der Bayerische Rundfunk, der Hessische Rundfunk und der Süddeutsche Rundfunk. Die Franzosen machten es sich einfach: Sie kopierten die Amerikaner und gründeten Anfang der 50er Jahre den Südwestfunk (nach [1]).

So wurde eine dezentrale Struktur der neuen Rundfunkordnung schon vorgesehen. Das Prinzip der Unabhängigkeit hatte eine führende Rolle beim Neuaufbau eines Rundfunksystems in Deutschland nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs. Die Alliierten waren entschlossen, dafür zu sorgen, dass die Medien in Deutschland nicht noch einmal gegen die Demokratie eingesetzt würden.
Ausgehend von der Rundfunkorganisation in ihren Heimatländern wurden die neuen Rundfunkveranstalter in westlichen Besatzungszonen als selbständige Anstalten des öffentlichen Rechts organisiert. Die Pressemedien sollten weitestgehend vor staatlichen Eingriffen geschützt werden. Die Eigentümer von Zeitungen und anderen Presseerzeugnissen mussten allerdings bei den Alliierten eine Lizenz beantragen. Hiermit sollte sichergestellt werden, dass die Medien nicht für antidemokratische Aktivitäten benutzt werden können (nach [2]).
Im Mittelpunkt des Interesses der alliierten Besatzungsmächte stand die planvolle Umerziehung der Deutschen zur Demokratie. Eine Gleichschaltung der Medien, wie im Dritten Reich, sollte nie wieder möglich sein (nach [3]).
Die wichtigsten Grundsätze bei der Formulierung des neuen Rundfunkrechts in der Nachkriegszeit waren Unabhängigkeit vom Staat („Staatsferne“) und Pluralismus. Der Rundfunk sollte weder politische, wirtschaftliche noch andere Gruppeninteressen bevorzugen. Weil das Frequenzspektrum begrenzt war, wurde ein Monopol des öffentlich-rechtlichen Rundfunks errichtet (nach [2]). Die Kontrolle des Rundfunks wurde Gremien anvertraut, die sich aus gesellschaftlich relevanten Gruppen zusammensetzten.
Dieses System wurde eingerichtet um sicherzustellen, dass eine Verantwortlichkeit des Rundfunks vor der Gesellschaft besteht, während gleichzeitig übermächtiger Einfluss des Staates verhindert wwerden soll. Die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten sollte durch Rundfunkgebühr oder durch Werbeeinnahmen gesichert werden. Um eine Einflussnahme der Post bei der Programmgestaltung zu unterbinden wurden der Post gehörende Einrichtungen enteignet und den neu geschaffenen Rundfunkanstalten übereignet (nach [6]).

2. ARD (1950)

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Aufgrund höherer Anfangsinvestitionen für das aufkommende Fernsehen wurde frühzeitig eine sachgerechte Kooperation sowohl zwischen den Rundfunkanstalten untereinander, als auch zwischen den einzelnen Ländern entwickelt. Die Zusammenarbeit zwischen den Rundfunkanstalten wurde dadurch begünstigt, dass ähnliche Probleme bei der Programmgestaltung, oder bei Vertretung der Interessen gegenüber den Ländern zu bewältigen waren. Aus diesem Grund wurde 1950 die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD) gegründet. Dabei handelte es sich um einen rechtlich lockeren Zusammenschluss, durch den man der Zentralisierung entgegenwirken wollte. Dennoch blieben die Mitglieder der ARD, auch wenn sie innerhalb der ARD miteinander kooperieren, autonom und weitgehend voneinander unabhängig (nach [2]).
Desweiteren gab es Koordinierung zwischen den Ländern: Der Norddeutsche Rundfunk wurde zum Beispiel durch einen Staatsvertrag zwischen den Ländern Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein gegründet. Staatsverträge zwischen allen Ländern wurden sowohl wegen der Kooperation im Rahmen des gemeinsamen Fernsehprogramms der ARD als auch wegen des Finanzausgleichs abgeschlossen.

Das Fernsehen war für die Wirtschaft ein hervorragendes Werbemittel, welches privat veranstaltet die beste Plattform für Werbesendungen werden sollte. bot. So entstand das Interesse der Zeitungsverleger an einer Beteiligung am Rundfunk. Sie befürchteten die Entwicklung vom „Lese- zum Schaupublikum“ und sahen im Rundfunk eine starke Konkurrenz auf dem Anzeigenmarkt. Nach Ansicht der Zeitungsverleger sollte es das so genannte Werbefernsehen nicht auf öffentlich-rechtlichen Monopolsendern, sondern lediglich auf einem privatwirtschaftlich betriebenen Rundfunknetz geben.
Andererseits drängten sowohl die Zeitungs- und Zeitschriftenverleger als auch die Werbewirtschaft auf eine Deregulierung des Rundfunksystems, um sich vor allem selbst als Fernseh-Veranstalter betätigen zu können. Seit seiner Einführung in den fünfziger Jahren erzielte das neue Medium Fernsehn große Reichweitenzuwächse und war damit für das Werbegeschäft überaus attraktiv geworden.
Die politische Opposition hoffte ihrerseits, in einem privat veranstalteten Rundfunk ihrer Stimme mehr Gehöhr verschaffen zu können (nach [4]).

3. ZDF (1961)

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Als Ende der fünfziger Jahre die technische Möglichkeit eines zweiten bundesweiten
Fernsehprogramms entstand, sahen die Privatfunkbefürworter erstmals eine konkrete Möglichkeit, die Privatfunkpläne zu verwirklichen. Vor allem die damalige Bundesregierung hoffte, über das zweite Fernsehen Einwirkungsmöglichkeiten zu erhalten (nach [4]).

Die damalige CDU-Bundesregierung unter Bundeskanzler Konrad Adenauer sah im Rundfunk ein Instrument der Opposition. Nachdem die Ausstrahlung ein zweiten nationalen Fernsehprogramms technisch möglich war, versuchte die Regierung Adenauer also einen stärkeren Einfluss des Bundes auf den Rundfunk durchzusetzen. Die Bundesregierung entschloss sich daraufhin privatrechtlich organisiertes Fernsehen zuzulassen und einen neuen Fernsehkanal zu gründen. Bei diesem Deutschland-Fernsehn (auch „Adenauer-Fernsehen“ genannt),sollte es sich um ein kommerzielles und werbefinanziertes Fernsehn mit einem höheren Anteil an Unterhaltung handeln, welches der Kontrolle der Regierung unterstehen sollte. Jedoch erhoben einige Länder Klage vor dem Bundesverfassungsgericht gegen dieses Vorhaben.

Der Hintergrund für die Initiative der Regierung lag in der kritischen Berichterstattung des öffentlich-rechtlichen Fernsehens. Man warf den Landesrundfunkanstalten vor, einseitig linksorientiert zu berichten und die Interessen des Bundes zu vernachlässigen. Die CDU hoffte, dass durch den höheren Unterhaltungsanteil im neuen Fernsehen die Kritik an der Regierung sinken würden.

Doch die Landesprogramme weigerten sich, woraufhin die SPD-regierten Länder Verfassungsklage einreichten. Das Bundesverfassungsgericht verbot daraufhin im viel zitierten ersten Rundfunkurteil von 1961 das „Deutschland-Fernsehen“. In der Begründung verwies das BVerfG auf die Kulturhoheit der Länder. Darüber hinaus stellte es fest, dass es einen Unterschied zwischen Presse und Rundfunk gebe. Dieser besteht darin, dass aus technischen (Frequenzknappheit) sowie finanziellen Gründen die Anzahl der Rundfunkanbieter im Verhältnis zur Presse eher klein sei. Deshalb müssen im Rundfunk alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen. Aus dem Urteil ging jedoch nicht hervor, dass der Rundfunk nur öffentlich-rechtlich organisiert werden muss. Auch private Gesellschaften könnten Rundfunk veranstalten, wenn sie die Freiheit der Berichterstattung nicht einschränken.
Das Bundesverfassungsgericht stellte weiter fest, dass sich Adenauers privat-rechtliche Fernsehgesellschaft in der Hand des Staates befinde und somit ein Instrument des Bundes sei. Mit der Gründung der Deutschland-Fernsehen GmbH hatte der Bund also gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen. Daraufhin musste sich der Bund aus der Rundfunkpolitik zurückziehen. Das Urteil gilt als Meilenstein auf dem Weg zur verfassungsrechtlich abgesicherten Rundfunkfreiheit (nach [3]).
Das Gericht bestätigte den Grundsatz, dass, erstens, Rundfunk in der alleinigen Zuständigkeit der Länder liegt; und, zweitens, staatliche Kontrolle über den Rundfunk gegen die Idee und den Geist des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verstoße.
In Folge des „Fernsehurteils“ wurde ebenfalls 1961 ein zweiter bundesweiter Fernsehkanal, das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF), als öffentlich-rechtliche Anstalt gegründet, die auf einem Staatsvertrag zwischen den deutschen Ländern beruht. Der Fernsehrat (das Aufsichtsorgan des ZDF) wurde wiederum nach dem Grundsatz des Pluralismus durch Repräsentanz gesellschaftlich relevanter Gruppen gestaltet (nach [2]).
Bei allen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gibt es allerdings Aufsichtsgremien (Rundfunk- und Verwaltungsräte), die als Vertretung der gesellschaftlich wichtigen Gruppen gedacht sind. Ihre Aufgaben sind in Gesetzen und Staatsverträgen festgelegt. Obwohl die Bestimmungen im Detail voneinander abweichen, lassen sich die Befugnisse der Rundfunkräte (beim ZDF Fernsehrat) folgendermaßen umschreiben (nach [5]):
  • Wahl und Entlassung des für das Programm letztlich verantwortlichen Intendanten,
  • Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrats,
  • Genehmigung des Haushaltsvoranschlages und des Jahresabschlusses,
  • Beratung des Intendanten in allen Rundfunk-, insbesondere in Programmfragen,
  • Überwachung der Einhaltung der Richtlinien für das Programm.
Nach dem Scheitern der Pläne für ein privates zweites Fernsehprogramm setzten die Zeitungsverleger ihre Bemühungen fort. Als vorrangiges Argument für einen Zugang zum Rundfunk führten sie die Wettbewerbsverzerrung, die sie vor allem durch das Ausstrahlen von Werbesendungen durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten gegeben sahen an. Einziger Ausweg aus der publizistischen und ökonomischen Benachteiligung sei die Beteiligung der Gesamtverlegerschaft am Fernsehen (nach [4]).
Schon 1967 hatte der Saarländische Landtag ein Rundfunkgesetz verabschiedet, nachdem auch private Anbieter eine Konzession zur Veranstaltung von Rundfunksendungen bekommen konnten. Die saarländische Regierung zeigte jedoch keine Bereitschaft, die Konzession für die „Freie Rundfunk Aktiengesellschaft in Gründung“ (FRAG) zu erteilen. Aufgrund des Widerstandes der Öffentlichkeit, lehnte es die saarländische Landesregierung ab, vorgesehene Rundfunklizenz auszuschreiben. 14 Jahre nach der Gesetzesänderung und dem vergeblichen Bemühen der FRAG um eine Konzession erklärte das Bundesverfassungsgericht in seinem so genannten FRAG-Urteil von 1981 die Gesetzesänderung für verfassungswidrig (nach [4]).
Allerdings war für die Veranstaltung von Rundfunk eine gesetzliche Grundlage notwendig, welche die demokratisch gebotene Meinungsvielfalt sicherstellen musste.
Das Gericht stellte jedoch zwei alternativen zum verfassungsrechte Rundfunksordnung vor. Die erste war die binnenpluralistische Model, indem die Ausgewogenheit der Programmerstattung vom jeden Veranstalter organisatorisch sichergestellt werden muss.
Das zweite Modell war das außenpluralistische Modell bei dem das Programm aller Veranstalter zusammengenommen eine demokratische Ausgewogenheit gewährleisten muss. Diese Vielfalt (Außenpluralismus) kann auch dadurch entstehen, dass es eine größere Anzahl von Rundfunkbetreibern gibt, die in ihrer Summe ein breites Meinungsspektrum anbieten. Unter diesen Bedingungen hielten die Verfassungsrichter auch Programme für möglich, die ein relativ einseitiges Programm anboten. Dieses Urteil war richtungweisend für die Entwicklung des privaten Rundfunks in Deutschland.

4. Privatrundfunk

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Nachdem verschiedene Initiativen zur Einführung eines privaten Rundfunks gescheitert waren, bekam die Diskussion in den siebzigen Jahren mit dem technischen Fortschritt einen neuen Schub. Durch neuen Verbreitungswege für Rundfunkprogramme (Breitbandkabel, Satellit) konnte die Knappheit der terrestrischen Frequenzen überwunden werden. Die neue Techniken (v.a. Breitband-, Kabel-, und Satellitentechnologien) waren seit den 1960er Jahren in den USA und Japan erprobt und eingeführt worden; sie ermöglichten insbesondere mehr Programme als die begrenzte terrestrische Übertragung. Damit stellte sich auch die Frage nach der Nutzung dieser Techniken in Deutschland.
Die Bedeutung des technischen Aspektes der Einführung des privaten Rundfunks liegt darin, dass technische Verbreitungsmöglichkeiten – als Bedingung massenmedialer Gesellschaften – die existenzielle Grundlage aller publizistischen, ökonomischen und politischen Macht darstellen (nach [7]).
Der neue Gestaltungsspielraum rief noch einmal alle gesellschaftlich bedeutenden Interessensgruppen auf den Plan, die ihn aus jeweils verschiedenen gesellschaftspolitischen Motiven für sich beanspruchen wollten. Dabei stand die Einführung des privatwirtschaftlichen Rundfunks im Mittelpunkt der rundfunkpolitischen Diskussion (nach [4]).

Befürworter des Privatrundfunks: Private Konkurrenzprogramme sollten für eine Bereicherung des Meinungsspektrums sorgen, da man die Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für ideologisch einseitig ausgerichtet hielt. Ein weiterer wichtiger Faktor war die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Kommunikationsindustrie, denn das Nachbarland Luxemburg plante 1981 ein deutschsprachiges Satellitenprogramm unter Beteiligung deutscher Verleger. Um diese Abwanderung zu verhindern, ermöglichte die Regierung schließlich entsprechender Betätigungsmöglichkeiten auch im Inland (nach [4]).

Gegner des Privatrundfunks: Die Gegner des privaten Rundfunks befürchteten eine Senkung der Programmqualität, denn die privaten Anbieter mussten ein massenattraktives Programme anbieten, z.B. durch einen großen Anteil populärer ausländischer (insbesondere amerikanischer) Sendungen, um die Einschaltquote zu erhöhen. Gleichzeitig fürchtete man, dass mit dem Qualitätsverlust und dem sinkenden Programmniveau ein Verlust der kulturellen Identität einher gehen würde. Schließlich gaben die Gegner des Privatrundfunks zu bedenken, dass sich daraus unerwünschte Rückkoppelungseffekte auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ergeben könnten (nach [4]).

Parallel zur immer heftiger werdenden öffentlichen Diskussion zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Kräften wurden konkrete Schritte zur Einführung der neuen Übertragungsmöglichkeiten unternommen (nach [4]). Das Argument der Wettbewerbsverzerrung veranlasste die Politik, eine Kommission von unabhängigen Sachverständigen einzusetzen, die die wirtschaftliche Entwicklung von Presse, Rundfunk und Film untersuchen sollte.
Im Jahr 1973 wwurde daraufhin von der Bundesregierung die „Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems“ (KtK) gegründet, die 1974 die Arbeit aufnahm und 1976 in ihrem Abschlußbericht die Durchführung von Pilotprojekten vorschlug. Das erste der vier Kabelpilotprojekte (Ludwigshafen, München, Dortmund, Berlin) startete Anfang 1984 in Ludwigshafen; am 1.April begann die Übertragung per Satellit.
1983 beschloss die Bundesregierung den Aufbau eines Fernmeldesatellitensystems, der zunächst die Anmietung ausländischer Satelliten und in einer zweiten Stufe den Aufbau eines eigenen Satellitensystems vorsah. Als 1984 zwei Kanäle auf dem Satelliten ECS-I der europäischen Raumfahrtagentur zur Verfügung standen und sich damit erstmals die technische Möglichkeit bot, Rundfunk bundesweit auszustrahlen, sahen die Länder die Notwendigkeit,konkrete Nutzungsentscheidungen zu treffen (nach [4]).
Wie schon erwähnt startete 1984 das Ludwigshafener Kabelprojekt, welches es den Zuschauern zum ersten Mal erlaubte, kommerzielle Fernsehsender (u.a. RTL und SAT.1) zu empfangen. Allerdings machten die privaten Fernsehprogramme zu dieser Zeit noch einen sehr provisorischen Eindruck und erreichten nur ein sehr kleines Publikum, da die technische Reichweite anfangs im unteren vierstelligen Bereich lag und dies reichte nicht aus um ein Massenpublikum zu versorgen.

5. Einführung des dualen Fernsehens

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Der politische Durchbruch für die Etablierung des privatwirtschaftlichen Rundfunks kam 1984. Im Frühjahr signalisierte die SPD die Bereitschaft, private Rundfunkveranstaltung zuzulassen, wenn deren Binnenpluralität gesichert und gleichzeitig Bestand und Entwicklung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten garantiert würden.
Ab Sommer 1984 wurde dann die erste Reihe der Landesmediengesetze, beginnend mit Niedersachsen, verabschiedet und privater Rundfunk parallel zum rechtlich unverändert gebliebenen öffentlich-rechtlichen Rundfunk eingeführt.

Um das Risiko der Verfassungswidrigkeit zu vermindern, übernahm man einige Elemente des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: Es wurde eine öffentlich-rechtliche Anstalt gegründet, die als Aufsichtsinstanz dienen sollte. Diese Anstalt hatte die Aufgabe, Genehmigungen für die Veranstaltung privaten Rundfunks zu erteilen und die Programmgestaltung zu überwachen. Schließlich wurde festgelegt, dass sich der private Rundfunk aus Werbeeinnahmen finanzieren sollte.
Das duale Rundfunksystem war damit praktisch eingerichtet, doch der Konflikt um die genaue Ausgestaltung der zukünftigen Medienordnung wurde nun mit Blick auf die Ausgestaltung des dualen Systems fortgeführt.
In den Verhandlungen zwischen den Ländern gab es Meinungsverschiedenheiten bezüglich des privaten Rundfunks sowie des Stellenwertes des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (nach [4]). Die Zeit für einen neuen gemeinsamen Ordnungsrahmen war gekommen. Denn die letzten Regelungen dieser Art waren für die Vergabe von Satellitekanälen getroffen worden, weil es mit Hilfe der Satellitentechnick möglich war, Programme in die gesamte Bundesrepublik auszustrahlen statt auf das Gebiet eines Bundeslandes beschränkt. Fragen bezüglich des Zugangs zum Werbemarkt und das Problem der Rundfunkgebühren konnten zunächst nicht gelöst werden. Schließlich beschlossen die Länder für die Zuweisung der Kanäle eine Kapazitätsaufteilung auf verschiedene Ländergruppen, die jeweils mit Teilstaatsverträgen zwischen den einzelnen Ländern geregelt waren.
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Vierten Rundfunkurteil den dualen Rundfunk als verfassungskonform erklärt. Als Folge des Urteils entspannte sich die Lage zwischen den Gegnern und Befürwortern des dualen Rundfunk. Den Gegner des privaten Rundfunks war klar geworden, dass sie dessen Einführung nicht auf Dauer verhindern konnten. Den Befürwortern wurde andererseits klar, dass eine Förderung des privaten Rundfunks nicht mit der Benachteiligung der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu erreichen war.
In diesem Zusammenhang stellte man auch die Zulässigkeit von Staatsverträgen über Direktsatellitenkanäle OHNE die Beteiligung aller Länder in Frage: Die bereits abgeschlossenen Teilstaatsverträge wurden als sehr risikoreich angesehen und allen beteiligten Seiten war klar, dass eine Medienpolitik überhaupt nur durch das Zusammenwirken aller Länder möglich sein würde.
Das Grundgesetz und die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts verhinderten, dass Medienpolitik nur reine Wirtschaftspolitik verstanden wurde. Es ging also nicht mehr um die Frage, ob privater Rundfunk überhaupt erlaubt ist, sondern wie die verfassungsrechtlichen Vorgaben unter den Bedingungen der Kommerzialisierung der Medien verwirklicht werden können. Medienpolitik bedeutet also die ständige Balance zwischen den beiden Säulen des dualen Systems: der öffentlich-rechtlichen und der privaten (nach [13]).
Der Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens (RfStV 1987) trat schließlich am 1. Dezember 1987 in Kraft. Damit war ein neuer Ordnungsrahmen für öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk geschaffen.
Die öffentlich-rechtlichen Anstalten wurden durch die Zuweisung von zwei Kanälen auf dem Rundfunksatelliten an Innovationen beteiligt. In Bezug auf die Programmgestaltung, stellte der neue Rundfunkstaatsvertrag eine Rechtsgrundlage für die bereits vorhandenen Satellitenprogramme dar. Die Rolle der Rundfunkgebühr als vorrangige Gebührenquelle hatte sich nicht geändert.
Für den privaten Rundfunk wurden die einheitlichen Mindestanforderungen bei der Vielfaltsicherung, den Programmgrundsätzen, dem Jugendschutz und der Werbung bestimmt. Dies galt aber nur für bundesweit verbreitete Fernsehprogramme. Die Länder durften ihre Regelungsautonomie bei landesweit veranstaltetem oder lokalem Rundfunk behalten.
Der Staatsvertrag war auf unbestimmte Zeit geschlossen und erstmals nach zehn Jahren kündbar (nach [4]).
Entscheidend für die Funktion des privaten Rundfunks ist die Absicht des Gesetzgebers, den Wettbewerb zu fördern, dessen Kräfte sollen die Vielfalt sichern und dem einzelnen Bürger eine größtmögliche Auswahlfreiheit zur Verfügung stellen.
Die Regulierung des privaten Rundfunks wurde durch die Landesmediengesetze den Landesmedienanstalten als neue und unabhängig vom Veranstalter agierende Anstalten des öffentlichen Rechts übertragen. Die Landesmedienanstalten sollen die verfassungsgerechte Funktionserfüllung der privaten Säule des dualen Rundfunksystems garantieren. Zur Absicherung der gebotenen Staatsferne, die sich aus der Rundfunkfreiheit ergibt, werden sie zu ein bis zwei Prozent durch Rundfunkgebühren finanziert (nach [4]). Zentrale Aufgabe der Landesmedienanstalten ist die Zulassung und Beaufsichtigung des privaten Rundfunks.
Die in allen Landesmediengesetzen vorgesehene rundfunkrechtliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Rundfunk war schon wegen des Bewerberüberhangs nötig. Es musste eine gerechte Verteilung der knappen Übertragungskapazitäten gesichert werden.
Neben der Struktursteuerung mussten die Landesmedienanstalten auf den privaten Rundfunkveranstalter im Rahmen einer Rechtsaufsicht einerseits die Programmkontrolle und andererseits die Konzentrationskontrolle übernehmen.
Die Programmkontrolle nimmt Bezug auf einen Katalog von Programmvorschriften, die die Veranstalter einhalten müssen. Sie sind im Rundfunkstaatsvertrag und in den Landesmediengesetzen festgelegt und stimmen in ihren Hauptpunkten überein. Sie beziehen sich auf allgemeine Programmgrundsätze, die etwa die Achtung der Menschenwürde, die Bindung an die Verfassung und das Toleranzgebot beinhalten (nach [4]). Nicht nur Bestimmungen gegen unzulässige Sendungen, die z. B. zu Hass und Gewalt gegen bestimmte Gruppen vermitteln, gehören zu diesen Vorschriften. Auch solche, die u. a. die Trennung von Werbung und Programm vorsehen.
Mit der Etablierung des privaten Rundfunks stellt sich die Frage nach der Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen Rundfunksystem. Seine Legitimation liegt in der von ihm erreichten Programmqualität als normative Zielsetzung, zu der ihn seine spezielle Rechtsform befähigen soll (nach [4]).
Das Bundesverfassungsgericht sah im öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Organisationsform, die besonders zur Wahrung der Rundfunkfreiheit im Sinne der Meinungsfreiheit geeignet sei.

Der Sendestart des Kabelprojektes Ludwigshafen am 1. Januar 1984 markierte praktisch den Begin der dualen Rundfunkordnung. Die Bundespost hat zusätzliche terrestrische Frequenzen freigegeben. Das gab den privaten Anbietern bessere Verbreitungschancen bei einer höheren Reichweite. Ab Januar 1985 gingen als erste kommerzielle Fernsehsender SAT.1, das aus dem Zusammenschluss der Programmgesellschaft für Kabel- und Satellitenfernsehen (PKS) mit verschiedenen Verlagen entstanden war, und RTL plus auf Sendung.
Im privaten Hörfunk bewarben sich vor allem Zeitungs- und Zeitschriftenverleger um Sendelizenzen. Aufgrund hoher finanzieller Anfangsbelastung mussten viele Anbieter die Veranstaltung von Rundfunk bald wieder aufgeben (nach [4]).

Ähnlich erging es auch dem privaten Fernsehen: Kein einziger Sender erreichte in den 80er Jahren die Gewinnzone. Neben den finanzstärksten Anbietern SAT.1 und RTL Plus konnten sich noch Pro-Sieben und Tele 5, zwei ebenfalls werbefinanzierte und unterhaltungsorientierte Vollprogramme, behaupten.
Nach Abschluss der Marktaufbauphase bestätigten sich SAT.1 und RTL im privaten Fernsehen als Marktführer und erreichten 1991 die Gewinnzone (nach [4]). Der private Rundfunk hatte sich zum festen Bestandteil des deutschen Mediensystems entwickelt. Dazu hat neben der Nutzung terrestrischer Frequenzen für private Hörfunk- und Fernsehsender und der fortschreitenden Verkabelung besonders der Preisverfall bei den Satellitendirektempfängern beigetragen.

6. Vereintes Deutschland (1991)

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1991 unterzeichneten die Ministerpräsidenten der neuen und alten Bundesländer den Rundfunkstaatsvertrag für das vereinte Deutschland. Der bis dahin geltende Staatsvertrag wurde um Regelungen zur Begrenzung der Rundfunk-Konzentration und zur Verhinderung vorherrschender publizistischer Meinungsmacht erweitert. Dennoch war vor allem im Fernsehbereich eine fortschreitende Konzentration zu beobachten: Nicht nur offene oder versteckte Beteiligungen von Unternehmen an mehreren Rundfunkveranstaltern wurden kontrolliert, auch medienübergreifende Beteiligungen, die der Programmveranstaltung vor- und nachgelagerten Marktsegmente, wie z. B. Produktionsfirmen, wurden zunehmend durch den jeweiligen Rundfunkveranstalter überwacht (nach [4]).
In den noch vorhandenen Marktnischen drängten sich Zielgruppen- und Spartenprogramme, die so die Differenzierung und Spezialisierung im Fernsehsektor vorantrieben. Als erster Spartenkanal für Unterhaltung nahm im Februar 1992 der Kabelkanal sein Programm auf. Am ende des Jahres ging der Nachrichtenkanal n-tv auf Sendung und im Januar 1993 der Sportsender DSF. Weitere Zielgruppenprogramme für Kinder, Sport, Wetter und Musik beantragten Sendelizenzen bei den Landesmedienanstalten. Die steigende Anzahl an Haushalten, die mit Satellitentechnik ausgestattet waren, war einer der Gründe für die zunehmende Gründung von Spartenprogrammen Mitte der 90er Jahre (nach [4]).
Im Hörfunk schrieben insbesondere die landesweit arbeitenden Sender in Nord und Ostdeutschland schwarze Zahlen. Der am 1. Januar 1997 in Kraft getretenene Rundfunkänderungsstaatsvertrag wies den Landesmedienanstalten und der KEK die Kontrolle der Konzentration im privaten Rundfunk als zentrale Aufgabe zu. Auch die Entscheidung, welche medialen Angebote als Rundfunk einzustufen und damit zu beaufsichtigen sind, wurde den Anstalten überlassen.
Entsprechend dem 3.Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 1997 überwacht die KEK Konzentrationsverhältnisse im Bereich der privaten Rundfunkanbieter. Die Kommission, die sich am 15. Mai 1997 an ihrem Sitz in Potsdam konstituiert hat, besteht aus sechs unabhängigen Sachverständigen des Rundfunk- und Wirtschaftsrechts und zwei Ersatzmitgliedern. Stellt die KEK bei einem Unternehmen eine vorherrschende Meinungsmacht fest, so sucht sie zunächst mit dem Unternehmen nach Lösungswegen, etwa in Form von Verkäufen von Beteiligungen auf den Rundfunk- oder ihm verwandten Märkten oder durch vielfaltsichernde Maßnahmen wie das Angebot von Programmfenstern. Zwangsmaßnahmen wie Lizenzentzug oder -verweigerung sind nur als letztes Mittel vorgesehen (nach [8]).
Im 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag von 1997 sind besonders die Bestimmungen zur Meinungsvielfalt im privaten Fernsehen grundlegend verändert worden. Nach § 26 wurde die bisher geltende numerische Begrenzung der Programmanzahl pro Veranstalter ebenso wie die prozentuale Begrenzung der Besitzanteile zugunsten einer „Zuschauer-Marktanteil-Lösung“ aufgegeben. Jetzt entscheidet der Marktanteil eines Programmveranstalters über mögliche Lizenzauflagen, nicht die Beteiligung an einzelnen Sendern. Eine „vorherrschende Meinungsmacht“ wird angenommen, wenn ein Unternehmen mit einem Programm oder mit der Summe aller ihm zuzurechnenden Programme einen Zuschaueranteil von 30 Prozent erreicht. Erreichen Veranstalter bundesweiter Voll- oder Spartenprogramme mit Schwerpunkt Information einen Marktanteil von 10 Prozent, müssen sie rechtlich von ihnen unabhängigen Dritten Programmfenster anbieten. Hiervon betroffen sind derzeit RTL und SAT.1. Um die Einhaltung der Bestimmungen für die Privaten zu überprüfen, wurde die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) gebildet (nach [8]).
Seit der Einführung der dualen Rundfunkordnung konnte man die Entwicklung der Konzentration anhand verschiedener Aspekte beobachten: Vor allem stand der attraktive Privatfernsehmarkt bald im Mittelpunkt vielfältiger Verflechtungen. Auch im privaten Hörfunk gab es in frühere Zeit Konzentrationstendenzen, doch die für die gegenwärtige Anbieterstruktur entscheidenden Strategien wurden auf dem Fernsehmarkt übertragen. Die Anzahl der privaten Radiosender stieg seit der Zulassung des Privatfunks rasch an. Die Radiobranche wurde stark zersplittert: Knapp 200 private Radiosender mit über 2.000 Eigentümern und meist nur regionalen oder lokalen Reichweiten konnte eine nationale Werbekampagnen nur schwer verwirklichen (nach [4]).
Eine Betrachtung des Werbemarktes lässt uns den Effekt der ökonomischen Konzentration überblicken; denn Schätzunen zufolge kommen mehr als zwei Drittel des Gesamtumsatzes der Medienbranche aus Werbeeinnahmen. Nur wenige „Große“ vereinen den Hauptteil des Branchenumsatzes auf sich, nachdem sie zuvor durch Firmenübernahmen, Unternehmensbeteiligungen und weitere Marktakrobatiken günstige Strukturen auf der Kostenseite geschaffen hatten, mit denen sie ihre Einnahmen vervielfachen konnten.
Die Wiedervereinigung Deutschlands bedeutete für die privatrechtlichen Programmanbieter und ihre Kapitaleigner eine unerwartete Markterweiterung. Auf dem gesamten deutschen Medienmarkt beschleunigten sich die Beteiligungs- und Diversifikationsprozesse, die auch verstärkt ausländische Investoren anzogen. Vor allem Kirch/Springer und Bertelsmann gründeten, zumeist gemeinsam mit Pressekonzernen oder ausländischen Investoren, immer mehr neue Programme (nach [4]).
Die Konkurrenz der Anbieter zwingt zum Quotenzählen, denn Quoten bestimmen die Werbeeinnahmen. Es wird vor allem produziert, was dem Publikum gefällt. Das Massenmedium Fernsehen wurde so zum Quotenfernsehen.
Nach der Phase des Wachstums und der Konzentration bis Mitte der 90er Jahre, in der sich die Fernsehlandschaft in ihrer heutigen duopolistischen Struktur um die „Senderfamilien“ RTL und SAT.1 formiert hatte, suchten die führende Medienunternehmen nach neuen Partnern, um mit ihnen zusammen ihre Positionen auf dem Markt zu stärken. Angesichts des starken Wettbewerbs auf dem Medienmarkt sowie der weltweit zu beobachtenden Konvergenz von klassischen Medien und Telekommunikationstechniken setzte eine zweite, multimediale Konzentrationswelle ein. Durch Fusionen oder Ankäufe wollte man sich auch in benachbarten Branchen weiter verbreiten, um so über die nötige finanzielle Stärke und eine marktfähige Produktpalette zu verfügen (nach [4]).

7. Digitaltechnik

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Es war keine Überraschung, dass die Digitalisierung zu einer komplexen Veränderung in Mediensystem führen würde. Der digitale Rundfunk hat klare Vorteile: digitale Fernsehausstrahlung kann über Satellit, Kabel und terrestrische Sender erfolgen, wobei verschiedene Übertragungswege nicht miteinander konkurrieren, sondern sich ergänzen. Neben Tönen und Bildern können auch Zusatzinformationen in Form von Texten, Grafiken und Daten (beim Radio auch in Form von Bildern) übertragen werden.
Bei digitaler Übertragungstechnik kann man Datenkompression und Multiplexing verwenden. Das führt zu einer enormen Erhöhung der Übertragungskapazitäten, wodurch das Programmangebot weiter differenziert werden kann.
Das interaktive Radio oder Fernsehen war keine Utopie mehr, allerdings war die Entwicklung von tragfähigen Geschäftsmodellen noch etwas mühsam.
Gleichzeitig stellte sich die Frage ob die neuen Formen der Kommunikation die Merkmale des Rundfunkbegriffs erfüllen und so die geltenden Regeln für den Rundfunk beibehalten werden sollten. Die Digitalisierung sollte als eine Integration des Fernsehens in der neue Multimediawelt betrachtet werden (so genannte Konvergenz der Medien).
Es kam zu einer Programmvermehrung, weniger bei den Vollprogrammen, sondern eher bei den Spartenprogrammen. Auch die Plattformen für die Verbreitung der Signale vermehren sich. Neben Kabel und Satellit kommen DAB (Digital-Radio), DVB-T (digitales terrestrisches Fernsehen) und der neue Mobilfunkstandard UMTS hinzu. Dies erfordert vor allem einer Vermehrung von Inhalten, die für die unterschiedlichen Möglichkeiten der jeweiligen Plattformen konzipiert sind. Es entsteht ein neuer Markt, der allerdings nicht schneller wächst, da noch nicht klar ist, wie eine Refinanzierung der hohen Entwicklungskosten möglich ist.
Die digitale Technik bietet neue Perspektiven: Besonders im Rahmen der terrestrischen Verbreitung gewinnt man durch die Umstellung auf digitale Übertragungstechnik eine ganze Reihe von Vorteilen: mehr Programme, bessere Bild- und Tonqualität, neue interaktive und multimediale Anwendungen wie mehrmalige zeitversetzte Wiederholung von Filmen oder Ausstrahlung verschiedener Kameraperspektiven und vor allem: portablen und in gewissen Grenzen auch mobilen Empfang, z.B. im Auto, in Bussen und Bahnen.

Neben den Free-TV Veranstaltern sind auch Pay-TV Anbieter ins Spiel gekommen:
Pay-TV gibt es in Deutschland seit dem Start von Premiere im Jahr 1991. Im Juli 1996 begann mit dem Start von DF1 die Ära des digitalen TV. Die wirtschaftliche Entwicklung der digitalen Medien ist gekennzeichnet durch wechselnde Allianzen, gegenläufige Aktionen der Kirschgruppe und Bertelsmann-CLT sowie deren Probleme mit konzentrations- und fusionsrechtliche Prüfungen durch KEK und EU-Kommission.

8. Rechtlicher Rahmen

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Seit dem Zweiten Weltkrieg und besonders seit der Einführung des privaten Rundfunks hat das föderale System Deutschlands ein kompliziertes Netz an rechtlichen Regeln im Bereich der elektronischen Medien hervorgebracht. Im internationalen Vergleichen wird das deutsche System häufig als ein Beispiel für Uuml;berregulierung beschrieben, weil eine große Zahl von Akteuren daran beteiligt ist. Die größte Schwierigkeit ist, dass die rechtlichen Bestimmungen für den Fernsehsektor nicht in einem einzelnen handlichen Dokument zusammengefasst, sondern auf mehrere Dokumente verteilt sind, die je nach Fall bundesweite oder auf ein Land beschränkte Relevanz haben. Ein weiteres wichtiges Charakteristikum des deutschen Rundfunkrechts ist das Bundesverfassungsgericht, das durch eine Reihe von Entscheidungen im Bereich des Fernsehens seit den 1960er Jahren eine wichtige Rolle in der Regulierung eingenommen hat, insbesondere auch bei der Gestaltung des dualen Systems aus öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkanbietern (nach [2]).

Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

Der Begriff „Rundfunk“ wird im juristischen Sprachgebrauch in Deutschland als Oberbegriff für „Hörfunk“ und „Fernsehen“ die klassischen elektronischen Medien verwendet.
In der deutschen Verfassung, dem Grundgesetz (GG), sieht Artikel 5 Absatz 1 einen umfassenden Schutz des Rundfunks vor. Dort fehlt aber eine präzise Begriffsbestimmung. Eine solche kann man in Artikel 2 des Rundfunkstaatsvertrages finden:

„Rundfunk ist die für die Allgemeinheit bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektronischer Schwingungen ohne Verbindungsleiter oder längs oder mittels eines Leiters. Der Begriff schließt Darbietungen ein, die verschlüsselt verbreitet werden oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind, sowie Fernsehtext.“

Die Definition deckt die klassischen Formen der Verbreitung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen ab, zu dem auch die digitale Verbreitung solcher Programme zählt. Die Eindeutigkeit dieser Zuordnung der „klassischen“ Programme schließt aber nicht aus, dass angesichts der Verflechtungen der elektronischen Medien mit der Welt des Informationsaustausches und der Informationsverarbeitung durch Computer bei neueren Erscheinungsformen elektronischer Medien die Grenzen einer solchen Definition verschwimmen (nach [9]).
Die Tatsache, dass die rechtliche Zuordnung eines neuen elektronischen Dienstes auch für die Frage von Bedeutung ist, ob der Bund oder die Bundesländer zum Erlass rechtlicher Regelungen verantwortlich sind, hat zu einer politischen Diskussion geführt.
In der föderalen Struktur Deutschlands ist festgelegt, dass die Bundesländer die alleinige
Zuständigkeit für Kultur und Medien innehaben. Es gibt also kein „Bundesrundfunkgesetz“. Das Grundgesetz hatte jedoch einen starken Einfluss auf die Entwicklung des Rundfunks. Artikel 5 des Grundgesetzes garantiert die Meinungsfreiheit, die Rundfunkfreiheit und die Nichteinmischung des Staates in den Rundfunk. Die deutsche Verfassung setzt eine klare Betonung auf die Verhinderung staatlicher Einflussnahme auf Programminhalte durch eine sogenannte „staatsferne“ Organisation des Rundfunks. Das Bundesverfassungsgericht sieht ales die Verpflichtung des Staates (d.h. vor allem der Länderparlamente), eine so genannte „positive Ordnung“ zu erschaffen, welche dazu beiträgt, dass eine Vielzahl von Meinungen Ausdruck im Rundfunk findet und dass kein singuläres Interesse, politisch oder wirtschaftlich, die Programmerstellung beherrschen kann. Mit anderen Worten, der Staat soll mit Hilfe der Gesetzgebung aktiv die Rundfunkfreiheit unterstützen (nach [2]). Die verfassungsrechtliche Garantie der Rundfunkfreiheit findet man unter anderem im Artikel 5 Absatz 1 und 2 des Grundgesetztes:

„(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.
(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.“

Auf verfassungsrechtlicher Ebene bekennt sich das deutsche Recht damit zu einer freiheitlichen Presse- und Rundfunkordnung. Der Artikel 5 Absatz 1 GG trägt zwar für einen umfassenden grundrechtlichen Schutz des Rundfunks Sorge, aber stellt selbst noch keine inhaltliche Ausgestaltung einer rechtlichen Rundfunkordnung auf der Ebene der Verfassung dar. Nach diesem Grundsatz ist es staatlichen Stellen verwehrt direkt oder mittelbar Einfluß auf den Inhalt von Rundfunkprogrammen zu nehmen. Diese inhaltliche Neutralitätspflicht des Staates geht sehr viel weiter als das in Artikel 5 Absatz 1 GG ausgesprochene Zensurverbot. Sie verbietet nicht nur konkrete inhaltliche Vorgaben für das Programm, sie verhindert z.B. auch die Förderung bestimmter erwünschter Programme oder Sendungen durch staatliche Finanzzuschüsse.

Mit der Einführung des Dualen Systems in die Deutsche Rundfunkordnung sind private Fernsehveranstalter zugelassen. Aus dem Gebot der Sicherung der Meinungsvielfalt hat das Gericht auch Anforderungen an den Gesetzgeber formuliert, die dieser bei der Schaffung des Ordnungsrahmens für private Fernsehveranstalter beachten muss. So kann nur der Gesetzgeber entscheiden, ob und in welcher Form neben den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auch private Veranstalter zugelassen werden (nach [9]).

Landesrundfunkgesetze

Die rechtliche Hauptgrundlage des Rundfunks in Deutschland besteht in den Rundfunkgesetzen der 16 deutschen Bundesländer. Jedes dieser Gesetze setzt den Rahmen für den regionalen Rundfunk im öffentlich-rechtlichen Sektor sowie im privaten Radio und Fernsehen. Die Länder legen die Organisationsform, die Aufgaben und den Ziele der Rundfunkaufsichtsinstitutionen fest. Die Rundfunkgesetze enthalten auch die Anforderungen für die Zulassung von privaten Rundfunkprogrammen. Die Gesetzte der einzelnen Bundesländer sind sich heute sehr ähnlich. Unterschiede lassen sich lediglich im Bereich des privaten Radios ausmachen. Zum Beispiel haben einige Länder Strukturen mit einer größeren Zahl lokaler Radiostationen etabliert, während andere Länder regionale oder subregionale Strukturen mit einer kleineren Zahl von regionalen Radios oder Radionetzwerken bevorzugen (nach [2]).

Staatsverträge

Auf der bundesstaatlichen Ebene treffen die Länder in so genannten Staatsverträgen
Vereinbarungen, die die Rundfunkgesetzgebung auf der Länderebene ergänzen und damit in
zentralen Bereichen der Rundfunkordnung eine nationale Struktur geben.
Diese Verträge werden von den Landesregierungen ausgehandelt und bedürfen grundsätzlich der gesetzlichen Ratifikation durch die Parlamente der beteiligten Länder. Es gibt Staatsverträge, an denen sich alle Länder beteiligen – beispielsweise der Staatsvertrag über die Gründung des Zweiten Deutschen Fernsehens oder der Rundfunkstaatsvertrag, der das Kernstück der bundeseinheitlichen Rundfunkordnung der Länder darstellt. Andere Staatsverträge sind nur zwischen einzelnen Ländern geschlossen worden, so die Verträge zur Gründung der so genannten Mehrländeranstalten wie Norddeutscher Rundfunk oder Mitteldeutscher Rundfunk.
In den Ländern, die keine Beteiligung an einer Mehrländeranstalt haben, beruht die Einrichtung der Landesrundfunkanstalten auf einem Errichtungsgesetz. Der Landesgesetzgeber hat in diesem Errichtungsgesetz die Aufgaben und die rechtliche Struktur der Landesrundfunkanstalt festgelegt
Staatsverträge stellen die Rechtsgrundlage dar für:

  • national verbreiten öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk
  • die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)
  • das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF)
  • den bundesweiten öffentlich-rechtlichen Hörfunk (Deutschland Radio)
  • die Finanzierungsgrundlagen von ARD und ZDF sowie
  • das Verfahren zur Festsetzung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und zur Höhe der Rundfunkgebühr (nach [2]).

Diese Staatsverträge werden regelmäßig von den Ländern überprüft und aktualisiert. Die Verhandlungen zwischen den Ländern im Vorlauf zu den Neuauflagen der Staatsverträge waren in der Vergangenheit häufiger Anlass und Gelegenheit für politische Auseinandersetzungen unter den Bundesländern sowie zwischen diesen und den betroffenen Rundfunkunternehmen. Die Staatsverträge sind der eigentliche Kern der deutschen Rundfunkpolitik, weil sie einen nationalen zur Verfügung stellen.

Sonstige rechtliche Grundlagen

Andere Rechtsgrundlagen wie der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, der Mediendienste-Staatsvertrag sowie das Telekommunikationsgesetz (TKG) haben ebenfalls direkte oder indirekte Relevanz für öffentlich-rechtliche und private Rundfunkveranstalter in Deutschland.
Zum Beispiel enthält der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag Regeln für die Ausstrahlung von Programmangeboten, die nicht für Kinder und Jugendliche geeignet sind. Ebenfalls relevant sind Bestimmungen über die Tätigkeit einer speziellen Kommission für den Jugendschutz (KJM) für den privaten Fernsehsektor, die die Landesmedienanstalten bei ihrer Arbeit unterstützt. Der Mediendienste-Staatsvertrag betrifft unter anderem Videotext-Dienste sowie Internetdienste, die auch durch den öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunk angeboten werden (nach [2]).

9. Fazit

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Nach dem zweiten Weltkrieg herrschte die Überzeugung, dass der Rundfunk nie wieder ein Werkzeug der Politik werden durfte, sondern stattdessen der Freiheit dienen sollte.
Mit Hilfe der Alliierten, besonders der Briten, entwarfen die deutschen Gesetzgeber ein Rundfunksystem, das so unabhängig wie möglich von politischen oder wirtschaftlichen Interessen sein sollte. Die Rundfunkunternehmen sollten in ihren Programmentscheidungen autonom und nur dem Gesetz und ihrem Aufsichtsorgan gegenüber verantwortlich sein. Dieses Gremium sollte pluralistisch zusammengesetzt sein und Vertreter der gesellschaftlich relevanten Gruppen sollten dort Sitz und Stimme haben.
Wie in den meisten anderen öffentlichen Bereichen haben politische Parteien von Anfang an versucht, Einfluss auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu nehmen. Eine Instrumentalisierung des Rundfunks für staatliche Interessen sollte vermieden werden. Durch den föderalistischen Aufbau des deutschen Rundfunksystems entstanden bei bundesweit operierenden Veranstaltern Spannungen und Unklarheiten. Um dieses Problem zu bewältigen sollten die Länder kooperieren und länderübergreifende Sachverhalte gemeinsam zu regeln.
Nach Initiative einzelner Länder wurden in den achtziger Jahren auch private Rundfunkveranstalter zugelassen. So kam es zur Etablierung einer dualen Rundfunkordnung, die aus öffentlichen und privaten Veranstaltern besteht. Das Bundesverfassungsgericht hatte einen starken Einfluss auf die Ausgestaltung der Rundfunkordnung und stellte Grundlinien für die Veranstaltung von öffentlichem und privatem Rundfunk auf, die die Länder bei der Ausformulierung ihrer Rundfunkgesetzte beachten mussten.
Sowohl die historische Entwicklung der deutschen Rundfunkordnung als auch die Struktur des dualen Rundfunksystems machen deutlich, dass der ursprüngliche Auftrag eines staatsfernen öffentlich-rechtlichen Rundfunks in stetem Konflikt mit politischen Machtinteressen steht.
„Politische Folgen“ der dualen Rundfunkordnung beziehen sich zum größten Teil auf Programminhalte und auf die Folgen der Deregulierung des Rundfunksystems, aber auch die Struktur und der Aufbau des Systems selbst sind vom steten Konflikt der verschiedenen machtpolitischen Interessen geprägt: Von der Entstehung des dualen Rundfunksystems in den 80er-Jahren an, die politische Motive als Hintergrund hatte, bis hin zum Entwurf eines neuen, auf digitaler Technik basierenden Rundfunksystems.
Das Bundesverfassungsgericht, das mit seinen Rundfunkurteilen die Rundfunkordnung entscheidend geprägt und beeinflusst hat, musste immer konkrete Einzelfälle überprüfen. Anhand dieser Einzelfälle gelang es ihm aber, richtungsweisende Präzedenzentscheidungen zu fällen und somit dem Rundfunksystem Eckpunkte zu setzen.
Die Rolle der aktiven Akteure kam und kommt immer noch Politikern und Medien zu, welche sich in gegenseitigem Interessen- bzw. Machtkampf auf einem gemeinsamen Interessensfeld bewegen, jedoch mit völlig voneinander divergierenden Eigeninteressen. Dem zunehmend, zumindest aus technischer und juristischer Sicht, komplexeren Mediensystem steht auf der anderen Seite eine sich der Medienlogik unterwerfende, in seiner Komplexität reduzierte Vermittlung der Inhalte gegenüber. Globalisierung und Internationalisierung verschärfen zudem den Konflikt zwischen gemeinwohlorientierten öffentlich-rechtlichen Ansichten und gewinnorientierten privatwirtschaftlichen Medienakteuren.

Entscheidend für die zukünftige Entwicklung des Rundfunksystems wird dabei sein, ob bzw. inwieweit sich eine Abkehr von den bisherigen Basisgedanken der „Grundversorgung“ und des „Programmauftrags“ hin zu einem „Funktionsauftrag“ für die Öffentlich-Rechtlichen beschreiten lässt und welches Verhältnis es zwischen Regulierung und Freiheit geben wird. Sicher ist nur eines: auch die Politik und die privatwirtschaftlichen Sender werden an diesem Entscheidungsprozeß teilhaben wollen.

10. Literatur

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  1. Rundfunk in Deutschland nach 1945
    http://www.epoche-3.de/rundfunk.php
  2. Fernsehen in Europa:Regulierung, Politik und Unabhängigkeit Deutschland
    http://www.eumap.org/topics/media/television_europe/national/germany/media_ger2.pdf
  3. Thorsten Radermacher: Kurze Einführung in die Fernsehgeschichte, Siegen 2001
    http://www.medienstudent.de/studi/tvgesch.htm
  4. Wiebke Bomas: Der duale Rundfunk.
    Seine Bedeutung für die Entwicklung des Rundfunkmarktes (Arbeitspapiere des Instituts für Rundfunkökonomie an der Universität zu Köln. Heft 206 )
    http://www.rundfunk-institut.uni-koeln.de/institut/pdfs/20605.pdf
  5. Hanni Chill / Hermann Meyn: Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten. In: Informationen zur politischen Bildung: Heft 260 Massenmedien.
    http://www.bpb.de/publikationen
  6. Holger Müller: Entwicklung des Rundfunkwesens – Historische Bezüge. Bempflingen,2001
    http://wwwa.jura.uni-tuebingen.de/ronellenfitsch/archiv/seminare/ws002001/rundfunkwesen.pdf
  7. Reiner Flaskamp: Die Landesmedienanstalten als Erfolgreich scheiternde Organisationen?
    Kontroll- und politische Funktionen der Rundfunkaufsicht in Deutschland
    http://www.ub.uni-konstanz.de/v13/volltexte/1999/144//pdf/144_1.pdf
  8. Medienpolitische Begriffe
    http://www.mdr.de/nachrichten/1214561-hintergrund-1214598.html
  9. Rundfunkrecht in Deutschland: Einführung
    http://www.jura.uni-sb.de/BIJUS/rundfunk
  10. Wolfgang Hahn-Cremer: Risiken und Chancen nach dem neuen Mediengesetz -
    Digitalisierung, Lokalfunk, Bürgermedien – Klausurtagung der Medienkommission am 9. November 2002
    http://www.lfm-nrw.de/downloads/redehahn-09112002.pdf
  11. Winfried Schulz: Medialisierung.
    Eine medientheoretische Rekonstruktion des Begriffs (Beitrag zur Jahrestagung der Deutschen Gesellschaft für Publizistik- und Kommunikationswissenschaft, Erfurt, 19. bis 21. Mai 2004)
    http://www.kowi.wiso.uni-erlangen.de/pdf_dateien/DGPuK_Medialisierung_end.pdf
  12. Winfried Schulz: Mediatisierung der Politik oder Politisierung der Medien?
    (Beitrag zum Symposium der Konrad-Adenauer-Stiftung „Politische Kommunikation in der globalen Welt – Know-how-Transfer als Einbahnstrasse?“ in Mainz am 30./31.Oktober 2003)
    http://www.kowi.wiso.uni-erlangen.de/pdf_dateien/Mainz_2003.pdf